菲律賓的實踐表明，在發(fā)展中國家進行徹底的市場化電力改革是可行的，但是第一，電改要有足夠的內(nèi)生動力；第二，電改不可一蹴而就；第三，不能用電價是否下降來衡量改革成敗。
菲律賓大選結(jié)束，被稱為“菲版川普”的地方政客杜特爾特當選總統(tǒng)。在未來六年的執(zhí)政期內(nèi)，杜特爾特見面臨多重挑戰(zhàn)，有極為敏感棘手的南海島嶼紛爭，更有社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展問題。而這些挑戰(zhàn)都直接或間接地與菲律賓電力供應問題相關(guān)。
作為一個亞洲發(fā)展中國家，菲律賓無論政治還是經(jīng)濟實力在國際舞臺上都不搶眼，然而2001年菲律賓國會通過“電力工業(yè)改革法”，啟動了全面的電力工業(yè)改革進程，其深度和廣度在亞洲發(fā)展中國家絕無僅有。相比中國正在深化的電力改革，我們想到的菲律賓已經(jīng)做了；我們沒打算做的，菲律賓也已經(jīng)試過了，其中的經(jīng)驗與教訓值得關(guān)注。
說起來，菲律賓這場史無前例的電改是一場由“出師未捷身先死”的核電站引發(fā)的，我們就從這座叫“巴塔安”（Bataan）的核電站說起。
廢核是電改導火索
1973年世界范圍內(nèi)的石油危機也波及到了菲律賓這個完全依賴能源進口的國家。為了減少對進口石油的依賴，當時的政府決定以美國西屋壓水堆技術(shù)在呂宋島中部建設621兆瓦的巴塔安核電站，到1984年已經(jīng)基本完工。
1986年馬科斯總統(tǒng)下野，同年發(fā)生了切爾諾貝利核電站事故，新任總統(tǒng)阿基諾夫人決定將這座尚未商運的核電站永久關(guān)閉，成為世界上最早“廢核”的國家。
這座核電站的關(guān)閉對菲律賓電力供應的影響巨大，因為其裝機相當于當年菲律賓全國總裝機容量的約十分之一。加上當時菲律賓的一些火電廠已經(jīng)老舊、面臨退役，而持續(xù)的干旱限制了水電廠的發(fā)電量，菲律賓到上世紀90年代初陷入了嚴重的電力短缺危機，每天的停電時間8小時到14小時，對國家經(jīng)濟和人民生活造成了巨大的影響。
為了應對這場電力危機，當時的菲律賓政府決定大力吸引私人資本進場，給予獨立發(fā)電商投資者各種優(yōu)惠條件，包括提供燃料供應、發(fā)電量照付不議(take-or-pay)、固定匯率保障的擔保條款。
這樣，菲律賓很快就吸引了大量外資，新增獨立發(fā)電商的總裝機超過6000兆瓦（包括油、煤、天然氣機組），電力危機得到了緩解。
但是1997年金融風暴橫掃東南亞，菲律賓經(jīng)濟增長開始停滯，原本預計的電力需求增長也成為幻影。因此，菲律賓的電力供應幾乎一夜之間從短缺轉(zhuǎn)為過剩。可按照政府提供擔保的供電合同，菲方必須按照合同付給獨立發(fā)電商最低發(fā)電量費用。
在整個上世紀90年代，獨立發(fā)電商電廠的平均負荷率只有36％，而合同的負荷率一般是85％，所以造成了國家電力公司的巨額虧損，國家電力公司的債務（其中也包括興建核電站所欠的款項）到2001年累積到了164億美元，相當于全國外債總和的三分之一，菲國家電力公司已經(jīng)資不抵債。更糟糕的是，由于“照付不議”條款，電力供應過剩的財務成本最終被轉(zhuǎn)嫁到菲律賓消費者身上，菲律賓成為亞洲電價最高的國家之一。
在此情況下，菲律賓政府決心實施（也可以說是“試試”）電力改革，并向總部設在馬尼拉的亞洲開發(fā)銀行求援。1998年亞洲開發(fā)銀行批準了3億美元的貸款，用以幫助電改做前期的研究和政策準備。2001年6月，電改法案終于完成國會法律程序，正式生效。
從電改法的內(nèi)涵來看，菲律賓的電改基本照搬了澳大利亞電改模式，把電力工業(yè)拆分為發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)，將國有的發(fā)電廠私有化，輸變電環(huán)節(jié)交由私人部門特許經(jīng)營，并建立獨立的能源監(jiān)管委員會。同時，建立電力批發(fā)現(xiàn)貨市場，發(fā)電廠商競價上網(wǎng)，并逐步實現(xiàn)售電競爭和自由選擇。電改法還為最終引入售電競爭預設了五個前提條件：解除捆綁電價、廢除交叉電價補貼、建立電力批發(fā)市場、國有電廠的私有化率達到70％。
十年求同，十年實施
由于電力改革的復雜性和電力工業(yè)與政治緊密相連的特殊性，建立共識是一個艱難而漫長的過程。從法案提出開始，經(jīng)歷了三屆政府十年時間。國會組織了14次咨詢會、28次技術(shù)小組會、20次公共聽證會、6次眾議院調(diào)查委員會和15次兩院聯(lián)合會議。
現(xiàn)在回顧，來之不易的菲律賓電改法的改革時間表過于樂觀了：電力批發(fā)市場要在一年之內(nèi)建立；三年之內(nèi)，在呂宋和維薩亞達成70％以上的國有電廠的私有化，并且完成電網(wǎng)的特許私營，從而啟動電網(wǎng)開放和售電競爭。
實際情況是，四年后的2005年底，只有5座小型發(fā)電廠被成功拍賣，直到2006年6月才正式開始運行。
由于電改進展緩慢，加上政治干預阻礙發(fā)電成本的完全回收，到2003年，國家電力公司的債務膨脹到223億美元，已到崩潰邊緣。菲律賓政府再次要求亞洲開發(fā)銀行提供支持，以期給投資者信心來參與私有化進程。亞洲開發(fā)銀行在2006年再次為菲律賓政府提供了4.5億美元的政策性貸款，菲律賓電改終于迎來了一個轉(zhuǎn)折點。
2007年，菲律賓輸電網(wǎng)的25年特許經(jīng)營權(quán)拍賣成功，由中國國家電網(wǎng)占40％的股份的聯(lián)合體得標。到2010年，國家電力公司在呂宋和維薩亞的發(fā)電資產(chǎn)私有化率也達到了70％。在電力批發(fā)市場方面，到2010年6月也初具規(guī)模，已有30個登記交易商，包括18家發(fā)電公司參與競價上網(wǎng)。
2012年9月，菲律賓能源監(jiān)管委員會宣布電改法售電側(cè)競爭開放的五個前提條件全部滿足。最初的售電側(cè)開放于2013年6月啟動，負荷在1MW以上的客戶進入“可競爭”行列，可以自由選擇供電商。
電網(wǎng)開放和售電競爭實施以來，市場反應良好，可競爭客戶已經(jīng)開始享受一定的電價折扣。從2013年到2014年間，可競爭客戶在電力批發(fā)市場上的有效結(jié)算現(xiàn)價從4.268比索/千瓦時降到了2.905比索/千瓦時，降幅32％。在此基礎(chǔ)上，菲律賓能源部在2015年6月發(fā)布了全面實施電網(wǎng)開放和售電競爭的時間表，2016年6月開始，可競爭客戶的負荷門檻將降到750kW；到2018年，可競爭的客戶負荷門檻要降到500kW。
拿什么衡量電改成敗
菲律賓電改的歷程表明，在發(fā)展中國家進行徹底的電改是可行的。但是，與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家有一些先天不足，比如基礎(chǔ)設施欠缺、法律不夠完善、投資環(huán)境不佳、政府管治能力不足等因素，同時從一個國家壟斷的電力工業(yè)轉(zhuǎn)變到一個市場化的體制，監(jiān)管部門和私營企業(yè)都需要時間來學習和適應。所以電改實施應該考慮到平穩(wěn)過渡的需要，制定切實可行的、分階段而有重點的實施計劃。
經(jīng)過15年的改革進程，菲律賓的電力市場新體制已經(jīng)基本建立，菲律賓政府在發(fā)電和輸變電領(lǐng)域的主導地位和相應的市場風險都已經(jīng)轉(zhuǎn)移給了私人投資者，政府的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄕ吆蛯嵭斜O(jiān)管。電力批發(fā)市場運作大體良好，電力供應大體穩(wěn)定，輸變電和配電電網(wǎng)受到新的激勵性監(jiān)管，售電側(cè)競爭已經(jīng)啟動。不同類型消費者之間、各區(qū)域電網(wǎng)之間的各種交叉補貼已被逐步取消，增加了電價的透明度，使得電價反映供電成本，給了投資者正確的市場價格信號。
特別值得一提的是，菲律賓輸電網(wǎng)的25年經(jīng)營權(quán)在2007年移交后，以中國國家電網(wǎng)公司的技術(shù)和管理水平，這些年來菲律賓電網(wǎng)可靠性有了很大提高。百公里跳閘率連年下降并達到歷史最好水平，電網(wǎng)頻率和電壓合格率從2011年以來一直接近100％。全國系統(tǒng)損失也不斷減少。到2014年底為止，系統(tǒng)損失從2002年的16％減少到9％。中國國家電網(wǎng)在菲律賓的投資也成為中國企業(yè)在海外效益最好的投資之一。
菲律賓電改在取得了很大成績的同時，也存在嚴峻問題。上世紀90年代國家電力沉重的債務負擔是電改的主要原因之一，但15年后電力部門債務總額只減少了24％，國家財務重負仍在。
而且，在消費者看來，電價是否下降是衡量改革成功與否的唯一標準。菲律賓的電價在亞洲一直是最高的之一，改革進入第15個年頭后，菲律賓電價在亞洲依然處于高位，僅次于日本東京。
從菲律賓的實踐來看，電力改革不宜與電價的下降掛鉤作為最終目的。在改革進程中，政府和監(jiān)管部門應該正確引導公眾對電改的期待，不切實際的降低電價的承諾會增加政治風險、影響改革的進程。電改所引入的競爭未必意味著電價的下降，事實上在引入成本回收原則和電價交叉補貼被取消后，包括化石能源的波動、可再生能源接入比例的提高、匯率的變化，終端電價特別是居民用電電價可能反而會有所增加。
回顧菲律賓15年來電力改革的歷程和經(jīng)驗，我們可以用三句話來總結(jié)：1）電改要有足夠的內(nèi)生動力，菲律賓的電改是被不堪重負的財務負擔“逼上梁山”，尋找可持續(xù)發(fā)展的新出路；2）電改不可一蹴而就，而是一個根據(jù)國情“摸著石頭過河”和不斷調(diào)整的過程，在菲律賓經(jīng)過了十年凝聚共識，再加上十年的逐步實施；3）改革的成敗，不宜以電價下降為衡量準繩，而是主要看能否保持電力供應的長期穩(wěn)定，滿足經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高的需要。
然而，正是在能否保持電力供應長期穩(wěn)定的這個關(guān)鍵問題上，菲律賓面臨著嚴峻的考驗。氣電占菲律賓全國發(fā)電量四分之一，但天然氣供應主要來自海上的馬拉帕雅（Malampaya）氣田，該氣田預計在十年后逐步耗盡。菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特已經(jīng)表示愿意擱置主權(quán)紛爭，聯(lián)手中國共同開發(fā)南海油氣資源。這無疑是一個明智的決定。
