可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待政策和創(chuàng)新制度支持

發(fā)布時(shí)間:2016-12-26   來(lái)源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

  近年來(lái),我國(guó)可再生能源技術(shù)快速進(jìn)步,產(chǎn)業(yè)實(shí)力顯著提升,市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大,呈現(xiàn)出大范圍增量替代、區(qū)域性存量替代的趨勢(shì)。但同時(shí)可再生能源在未來(lái)發(fā)展空間、能源系統(tǒng)融入、政策機(jī)制保障等方面也面臨愈加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),尤其是較高比例限電、電價(jià)補(bǔ)貼缺口、規(guī)劃建設(shè)配套等問(wèn)題凸顯,亟須可再生能源政策和創(chuàng)新機(jī)制支持。

  2016年,一些劍指可再生能源突出問(wèn)題、推進(jìn)可再生能源電力發(fā)展的新機(jī)制頒布,部分機(jī)制和政策的實(shí)施已初見(jiàn)成效。這體現(xiàn)在總量目標(biāo)引導(dǎo),加強(qiáng)電力系統(tǒng)運(yùn)行管理以及擴(kuò)大可再生能源補(bǔ)貼資金來(lái)源等政策創(chuàng)新上面。而這些也是未來(lái)可再生能源能否持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵性制度安排。

  首先建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度。目標(biāo)引導(dǎo)制度的核心是,對(duì)依據(jù)各地區(qū)可再生能源資源狀況和能源消費(fèi)水平,制定各?。▍^(qū)、市)能源消費(fèi)總量中的可再生能源比重目標(biāo)和全社會(huì)用電量中的非水電可再生能源電量比重指標(biāo),落實(shí)主體是地方政府部門(mén),責(zé)任和被考核主體是各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)以及發(fā)電企業(yè)。對(duì)于發(fā)電企業(yè),提出到2020年,各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上,建立可再生能源綠色證書(shū)交易制度,發(fā)電企業(yè)可以通過(guò)證書(shū)交易完成非水可再生能源占比目標(biāo)的要求。

  目標(biāo)引導(dǎo)制度的實(shí)施,尚需在以下幾方面進(jìn)行配套細(xì)化:對(duì)目標(biāo)任務(wù)細(xì)化責(zé)任主體以及分解年度指標(biāo);增強(qiáng)管理辦法的約束力,對(duì)未完成的發(fā)電企業(yè)和地區(qū)要細(xì)化相應(yīng)措施,增加企業(yè)和地方對(duì)完成目標(biāo)的壓力和動(dòng)力;深入研究完善綠色證書(shū)制度設(shè)計(jì),綠色證書(shū)交易機(jī)制中涉及的交易方式、交易價(jià)格及組織管理等問(wèn)題都需要系統(tǒng)考慮,同時(shí)還需考慮綠證市場(chǎng)和碳市場(chǎng)的兼容協(xié)調(diào)問(wèn)題;需要處理好開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)政策與現(xiàn)行價(jià)格、補(bǔ)貼等其他相關(guān)政策的沖突和銜接問(wèn)題,實(shí)施綠色電力證書(shū)交易后,現(xiàn)行的電價(jià)政策和補(bǔ)貼模式需要做出重大調(diào)整,還需充分考慮新機(jī)制與現(xiàn)行價(jià)格、補(bǔ)貼、碳交易、財(cái)稅、全額保障等機(jī)制和政策的銜接。

  其次探索非水可再生能源發(fā)電配額考核制度和綠色證書(shū)交易機(jī)制。目前該政策尚處于征求意見(jiàn)階段,核心思路是燃煤火電機(jī)組將承擔(dān)可再生能源發(fā)電量配額責(zé)任,具體指標(biāo)是到2020年非水可再生能源發(fā)電量與其煤電發(fā)電量的比重不低于15%。

  發(fā)電配額和綠色證書(shū)是變革性的政策機(jī)制,如得以建立和實(shí)施,將會(huì)有效降低可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼需求,加快可再生能源發(fā)電差額或定額補(bǔ)貼降低速度,提前實(shí)現(xiàn)可再生能源與煤電平價(jià),進(jìn)入到可再生能源收益來(lái)源為市場(chǎng)化電價(jià)和市場(chǎng)化收益(即綠色證書(shū)收入)二者相結(jié)合模式,實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼完全退出。此外,通過(guò)市場(chǎng)化的交易,讓可再生能源利用邊際成本低的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)優(yōu)先上網(wǎng),實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電完全參與電力市場(chǎng)。

  三是落實(shí)可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。全額保障性收購(gòu)管理制度主要目的是緩解當(dāng)前日益嚴(yán)重的可再生能源限電問(wèn)題,其次將可再生能源發(fā)電劃分為保障性收購(gòu)電量和市場(chǎng)交易電量。對(duì)前者,電網(wǎng)企業(yè)需要按照國(guó)家制定的電價(jià)水平無(wú)條件收購(gòu),對(duì)后者,鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電企業(yè)以多種方式探索電力市場(chǎng)化交易。

  此外,變革可再生能源電力定價(jià)機(jī)制。隨著電力市場(chǎng)改革逐步推進(jìn),未來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化電力定價(jià)機(jī)制,建立公平、公開(kāi)、靈活的電力市場(chǎng)調(diào)度機(jī)制,以可再生能源標(biāo)桿電價(jià)和燃煤標(biāo)桿電價(jià)為基礎(chǔ)的差額補(bǔ)貼形式將會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍偕茉词袌?chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼形式。這里需要著重考慮幾個(gè)問(wèn)題,一是補(bǔ)貼資金總量的控制,即保證充足合理的補(bǔ)貼資金需求,二是提高補(bǔ)貼資金使用效率,合理分配、對(duì)不同發(fā)展階段可再生能源技術(shù)實(shí)行不同電價(jià)政策,三是補(bǔ)貼方式的創(chuàng)新,加強(qiáng)市場(chǎng)引導(dǎo),多種政策相協(xié)調(diào)。

  具體建議是:配合電力體制改革進(jìn)程,實(shí)施可再生能源標(biāo)桿電價(jià)與煤電電價(jià)脫鉤,以減輕燃煤標(biāo)桿電價(jià)波動(dòng)對(duì)可再生能源補(bǔ)貼資金造成的影響,即將現(xiàn)行的“煤電標(biāo)桿電價(jià)+差額補(bǔ)貼”政策調(diào)整為“煤電標(biāo)桿電價(jià)/市場(chǎng)電價(jià)+溢價(jià)定額補(bǔ)貼”政策,可以預(yù)期補(bǔ)貼資金需求總量,定額補(bǔ)貼對(duì)優(yōu)化可再生能源發(fā)展布局、抑制局部地區(qū)可再生能源投資過(guò)熱也可起到一定作用;對(duì)處于不同發(fā)展階段的可再生能源技術(shù),采用差別化電價(jià)政策。

  對(duì)技術(shù)成熟、規(guī)?;l(fā)展的可再生能源,先期實(shí)施定額補(bǔ)貼,并縮短電價(jià)或補(bǔ)貼水平調(diào)整周期,對(duì)前沿、處于示范推廣階段的可再生能源發(fā)電,繼續(xù)實(shí)施標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制,提供相對(duì)穩(wěn)定的投資環(huán)境,推動(dòng)其商業(yè)化發(fā)展進(jìn)程;逐步推進(jìn)招標(biāo)電價(jià)政策的實(shí)施,2016年我國(guó)對(duì)于除光伏扶貧外的集中式光伏電站采取招標(biāo)定價(jià)機(jī)制,招標(biāo)電價(jià)水平顯著下降,大型光伏電站開(kāi)發(fā)變得有序,綜合實(shí)力強(qiáng)的開(kāi)發(fā)企業(yè)總體在招標(biāo)中勝出,從電價(jià)方面看,未來(lái)政府定價(jià)模式將全面轉(zhuǎn)為市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制,對(duì)技術(shù)成熟、處于規(guī)模化發(fā)展階段的可再生能源項(xiàng)目采取招標(biāo)方式發(fā)現(xiàn)成本和電價(jià),可以及時(shí)反映成本,降低補(bǔ)貼水平。(作者為國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所研究員)

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