我們需要致力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，將有限的財政資源用于扶持環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，同時通過有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)動地方政府積極性，從而達(dá)到長期有效改善環(huán)境的目標(biāo)。
調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，要有激勵機(jī)制
文·徐晉濤
年后的北京，風(fēng)大，天藍(lán)。在享受藍(lán)天的同時，我們還是忍不住想，霧霾是不是還會再來，并對此心有余悸。
2013年1月份霧霾大爆發(fā)以后，華北地區(qū)的空氣質(zhì)量改善變成環(huán)保政策目標(biāo)的重中之重。其中北京市的空氣質(zhì)量變成環(huán)保政策一個非常重要的著力點(diǎn)。
但是空氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)了嗎？環(huán)保界有些專家認(rèn)為這兩年的空氣污染治理政策還有些效果，但這顯然難以說服經(jīng)歷過2015年霾橙色預(yù)警的人。
看看數(shù)據(jù)分析怎么說。我們選取北京市2013年、2014年和2015年每小時的PM2.5指數(shù)、AQI指數(shù)、風(fēng)向和風(fēng)速等數(shù)據(jù)，在95%置信區(qū)間下進(jìn)行統(tǒng)計分析。同時把所有可能的氣象條件，包括氣壓、降雨、極端天氣等，都作為變量進(jìn)行回歸分析。統(tǒng)計分析顯示，北京市采取的措施，如限行、關(guān)停污染企業(yè)和改造火電廠等，對相應(yīng)的污染物減排是有作用的，但是對于可吸入顆粒物的減少并沒有作用。
所以，盡管出臺了一系列的環(huán)保舉措，但主要污染指標(biāo)數(shù)據(jù)并沒有得到改善。
節(jié)能減排挑戰(zhàn)大
世界各國都為環(huán)境問題困擾，2015年的巴黎氣候協(xié)定將目標(biāo)定在了2度和1.5度，即本世紀(jì)末地球表面溫度上升幅度控制在2度以內(nèi)，最好是1.5度，多數(shù)國家都在會上做了自助減排的承諾。
但目標(biāo)和承諾之間還有一定的鴻溝。要想實現(xiàn)本世紀(jì)末地球表面溫度上升幅度控制在2度的目標(biāo)，各國的排放量不能超過一定的總量，但是現(xiàn)在各國承諾的排放量加起來遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個總量，將來的談判就是要求這些主要排放國在現(xiàn)有基礎(chǔ)上承諾做出更大努力。中國原計劃到2030年達(dá)到排放峰值，而后很多國家都要求中國必須爭取2025年或者2020年達(dá)到峰值，這樣2度的目標(biāo)才有可能實現(xiàn)。所以，“十三五”期間，遵守減排承諾以及治理霧霾會對環(huán)保政策和經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生很大的影響。
不過氣候談判背后科學(xué)家也做了預(yù)案。中國工程院幾年前就認(rèn)為中國2025年達(dá)到排放峰值沒有問題?，F(xiàn)在面臨經(jīng)濟(jì)下行，很多科學(xué)家對于實現(xiàn)目標(biāo)更有信心。
建立環(huán)保激勵機(jī)制
霧霾呈現(xiàn)的是一個環(huán)境問題，其背后卻是一個能源問題，并已經(jīng)影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
霧霾問題并非無解，要從以下幾個事情著手。
現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行，很多產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)都有高耗能，高污染問題，比如鋼鐵、煤炭、水泥等。這些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了全方位的虧損，生產(chǎn)量在下降，國家不應(yīng)該繼續(xù)扶持，如果有刺激政策出來，也應(yīng)該要投資到能夠提高效率，降低交易成本的產(chǎn)業(yè)。這是從環(huán)保的角度看待治理霧霾的方法。
短期內(nèi)要使環(huán)境得到改善，必須調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。在北京和華北地區(qū)，就是降低煤炭的消費(fèi)量降下來，要有壯士斷腕的決心。北京市已經(jīng)增加了天然氣的使用，天然氣的比重已經(jīng)達(dá)到20%到30%，但煤炭還是主體。華北地區(qū)煤炭的比重達(dá)到了90%。按照有些能源專家的說法，中國現(xiàn)在是40億噸的煤炭消費(fèi)，降到20億噸也不是不可能。雖然降低煤炭的消耗可能會造成一些失業(yè)問題，但是如果有好的產(chǎn)業(yè)政策，完全可能創(chuàng)造出新的就業(yè)機(jī)會。
長期看，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型必不可少?，F(xiàn)在很多國家提出，本世紀(jì)中葉要實現(xiàn)零排放，化石能源完全退出能源行業(yè)。這方面中國也應(yīng)該趕上，通過出臺強(qiáng)有力的政策，扶持可再生能源。
從長期可持續(xù)的角度出臺激勵政策也很重要。我們過去的環(huán)保和氣候政策，更多的是依賴行政手段，包括發(fā)放許可證，關(guān)停企業(yè)等，尤其是關(guān)停企業(yè)，一直以來執(zhí)行效果很差，只是在環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)來檢查的時候短期停產(chǎn)，然后周而復(fù)始。這是因為關(guān)停企業(yè)帶來的社會成本太高，對一個地方的經(jīng)濟(jì)來講無法承受。如果實行相對溫和的經(jīng)濟(jì)政策，如征收污染稅、碳稅，就可以淘汰掉最落后的產(chǎn)能，對地方經(jīng)濟(jì)的沖擊也會相對小，效果也會更好。通過市場的手段，通過調(diào)整價格結(jié)構(gòu)來調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人們使用相對環(huán)保的技術(shù)。
中國環(huán)保執(zhí)法最薄弱的環(huán)節(jié)是地方政府，一揭發(fā)環(huán)境問題總有地方政府在背后。一個原因是過去環(huán)保措施依靠行政手段，動輒關(guān)停并轉(zhuǎn)，給地方經(jīng)濟(jì)帶來的壓力太大。另一個原因就是地方政府做環(huán)保沒有好處。如果實行環(huán)境稅，地方政府加強(qiáng)環(huán)保能帶來收入，就解決了激勵問題，這是環(huán)境稅的雙重紅利性質(zhì)，這樣環(huán)境執(zhí)法的落地也有了保障。
概括來說，目前環(huán)保、氣候方面的壓力日益增大，現(xiàn)行環(huán)保政策對環(huán)境改善的影響并不明顯。我們需要致力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，將有限的財政資源用于扶持環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，同時通過有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)動地方政府積極性，從而達(dá)到長期有效改善環(huán)境的目標(biāo)。
（作者系北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長）
