在經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面下，在部分輸配電價(jià)格改革試點(diǎn)地區(qū)，為了刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和操作的方便性，把新電改等同于給工業(yè)企業(yè)“降電價(jià)”。
與2002年相對(duì)碎片、單一化電改相比，新一輪電改力度大，主次分明，可操作性強(qiáng)。地方政府將被賦予電網(wǎng)成本核定權(quán)、收益核定權(quán)、規(guī)劃審批權(quán)等重要權(quán)能，積極性被極大地調(diào)動(dòng)起來。
當(dāng)然，各地在積極推進(jìn)電改的過程中也遇到了一些新問題。比如，電價(jià)是否下降應(yīng)取決于電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和供求狀況，不能將“降電價(jià)”當(dāng)作新電改的核心任務(wù)。電力交易中心靠什么做到“相對(duì)獨(dú)立”，售電公司什么時(shí)候能形成真正的電力交易，也還有待繼續(xù)探索。
今年是我國能源改革具體政策措施實(shí)際落地的一年。在距年末還有最后一個(gè)月的時(shí)候，新一輪電力體制改革揭開了面紗：國家發(fā)改委、國家能源局公布了6大電力體制改革配套文件。當(dāng)前從中央到地方，在推進(jìn)新一輪電改過程中正呈現(xiàn)出由表到里，從頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)踐、由輸配電價(jià)單項(xiàng)改革試點(diǎn)到電力綜合改革試點(diǎn)、由點(diǎn)到面，逐步拓展至全局、由主到輔，相互支撐、相互補(bǔ)充等特點(diǎn)。
無疑，在有關(guān)能源行業(yè)改革措施中，影響最大、關(guān)注程度最高的莫過于3月下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(下稱《若干意見》)。電力體制改革并不僅是電力行業(yè)內(nèi)的改革，還包括規(guī)范電力市場(chǎng)秩序、培育市場(chǎng)主體、優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、改變管理方式、轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置等，需要協(xié)調(diào)各方面利益，統(tǒng)籌推進(jìn)，需要一個(gè)強(qiáng)有力、系統(tǒng)、全面、綜合考量各方利益、政策可實(shí)際落地的頂層設(shè)計(jì)。因此，與2002年相對(duì)碎片、單一化的電改相比，新一輪電改的頂層設(shè)計(jì)不僅層次高，改革力度大，而且主次分明，可操作性強(qiáng)。
新一輪電改方案核心內(nèi)容包括輸配電價(jià)改革、售電側(cè)改革、電力市場(chǎng)建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)和運(yùn)行等，其中，實(shí)現(xiàn)發(fā)電、供電和用電之間直接交易的重要的前提，就是獨(dú)立核定輸配電價(jià)。因此，電改主要集中于輸配電價(jià)改革試點(diǎn)上，試點(diǎn)范圍從深圳、蒙西逐步擴(kuò)展至湖北、寧夏、安徽等7個(gè)省區(qū)。輸配電價(jià)改革不斷落地并擴(kuò)大范圍，為電改綜合試點(diǎn)創(chuàng)造了條件。
在電改過程中，其他的改革政策對(duì)電改也產(chǎn)生了廣泛的影響。例如，9月23日公布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和10月16日公布的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》，這兩份文件和《若干意見》相互支撐、相互補(bǔ)充，對(duì)各地的電力改革都起著指導(dǎo)作用。其中，深化國有企業(yè)改革文件規(guī)定了國有經(jīng)濟(jì)及國有企業(yè)在電力行業(yè)的地位問題。新電改方案對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的影響最大，而售電側(cè)放開，社會(huì)資本參與積極性高，國有經(jīng)濟(jì)及國有企業(yè)是否在售電領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位，社會(huì)上有不同的聲音。
深化國有企業(yè)改革文件，要求電力行業(yè)向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目，即在電力資源開發(fā)等領(lǐng)域可引入非國有資本。但同時(shí)，國有企業(yè)的主導(dǎo)地位不會(huì)被弱化。
所以，未來的電力體制改革，發(fā)、輸、變、配、售、用，都將更加開放，會(huì)給現(xiàn)有以國有企業(yè)為主的市場(chǎng)帶來新的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)加劇，但不會(huì)改變國有電力企業(yè)的主導(dǎo)地位。而推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的文件則明確了電價(jià)改革的具體時(shí)間表和路線圖，例如，提出逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性；擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍，逐步覆蓋到各省級(jí)電網(wǎng)；有序放開上網(wǎng)電價(jià)和公益性以外的銷售電價(jià)，建立主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制；到2017年，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開，政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，等等。
由于采取了上下結(jié)合的策略，新一輪電改，地方政府將被賦予電網(wǎng)成本核定權(quán)、收益核定權(quán)、規(guī)劃審批權(quán)等重要權(quán)能，參與電改的積極性被極大地調(diào)動(dòng)起來。當(dāng)然，各地在積極推進(jìn)電改過程中也遇到了一些新問題和擔(dān)憂，需要引起重視和應(yīng)對(duì)。
比如，將“降電價(jià)”當(dāng)作新電改的核心任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面下，在部分輸配電價(jià)格改革試點(diǎn)地區(qū)，為了刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和操作的方便性，把新電改等同于給工業(yè)企業(yè)“降電價(jià)”，甚至將“降電價(jià)”看成是電改核心任務(wù)，社會(huì)上也有些觀點(diǎn)附和。
其實(shí)，《若干意見》的改革思路是有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制。理順電價(jià)形成機(jī)制，就是要使電力市場(chǎng)在配置電力資源中起決定性作用，由電力市場(chǎng)來決定電價(jià)。具體來說，輸配電價(jià)與發(fā)售電價(jià)在形成機(jī)制上分開，輸配電價(jià)單獨(dú)核定，公益性以外的發(fā)售電價(jià)格由市場(chǎng)形成，電價(jià)在一定范圍內(nèi)隨行就市，電價(jià)是否下降應(yīng)取決于電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和供求狀況。電力供應(yīng)充足，電價(jià)理應(yīng)下降。所以，當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)電價(jià)下降應(yīng)看作電力供大于求的反映，而非電改的目的或任務(wù)。“降電價(jià)”不能當(dāng)作輸配電價(jià)改革的目的。
又比如，電力交易中心靠什么做到“相對(duì)獨(dú)立”。目前，國家在力推籌建北京和廣州電力交易中心，同時(shí)鼓勵(lì)云南和貴州建立當(dāng)?shù)氐碾娏灰字行?，其中一個(gè)原則是“相對(duì)獨(dú)立”。
從國外經(jīng)驗(yàn)看，電力交易中心要么與調(diào)度/輸配一體，要么完全獨(dú)立，從無“相對(duì)獨(dú)立”之說。筆者認(rèn)為，“相對(duì)獨(dú)立”的說法體現(xiàn)了政府對(duì)電改的謹(jǐn)慎、折中態(tài)度和循序漸進(jìn)的意圖。首先，目前的電力交易中心作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，隸屬于電網(wǎng)企業(yè)，“相對(duì)獨(dú)立”是相比于目前這種狀態(tài)的獨(dú)立，要從電網(wǎng)企業(yè)中走出來，其基本職能、機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)務(wù)等要完整而獨(dú)立。
其次，電力交易中心與電網(wǎng)企業(yè)又不能完全脫離關(guān)系，交易中心的房屋、設(shè)備甚至人員一段時(shí)間內(nèi)可能還會(huì)與電網(wǎng)企業(yè)有一定關(guān)系，甚至可能還是要依據(jù)現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)的交易平臺(tái)，至少是電網(wǎng)企業(yè)控股的機(jī)構(gòu)。再者，電力交易中心能否做到“相對(duì)獨(dú)立”需要政府成立機(jī)構(gòu)去監(jiān)管。政府應(yīng)通過法規(guī)規(guī)章等形式為交易機(jī)構(gòu)賦權(quán)，明確其行業(yè)公共機(jī)構(gòu)的屬性，擁有干部人事管理權(quán)，并對(duì)交易中心和電網(wǎng)企業(yè)的行為進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。
還有，售電公司什么時(shí)候能形成真正的電力交易。在電力領(lǐng)域，售電側(cè)目前是最具潛力的部分。放開售電側(cè)，民營(yíng)企業(yè)投資電力的積極性可能大大增加。新電改方案公布后，全國各地有很多企業(yè)提前在售電側(cè)市場(chǎng)布局，深圳、山東等地已成立多家售電公司，截至目前國內(nèi)已有300余家售電公司成立。
但遺憾的是，只見樓梯響，不見人下來，真正的電力市場(chǎng)交易并沒有形成。筆者認(rèn)為，售電公司要想形成真正的電力交易，需要幾個(gè)前提條件：政府應(yīng)放松電價(jià)管制，電力交易機(jī)構(gòu)要能做到相對(duì)獨(dú)立，強(qiáng)制規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)公平開放，電力交易信息的公開透明，電力交易雙方在價(jià)格談判過程中的地位平等。目前我國售電側(cè)改革還剛剛起步，市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，上述條件都還不具備，需要一定的時(shí)間去培育。（作者：劉滿平，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事）
