葉岷:成績(jī)大大、困難多多——四問(wèn)電改

發(fā)布時(shí)間:2017-05-03   來(lái)源:中國(guó)電力企業(yè)管理

  9號(hào)文明確,深化電力體制改革的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)是:堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向,從我國(guó)國(guó)情出發(fā),堅(jiān)持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展,全面實(shí)施國(guó)家能源戰(zhàn)略,加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系,形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制,轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式,建立健全能源法制體系,為建立現(xiàn)代能源體系、保障國(guó)家能源安全營(yíng)造良好的制度環(huán)境,充分考慮各方面訴求和電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律,兼顧改到位和保穩(wěn)定。通過(guò)改革,建立健全電力行業(yè)“有法可依、政企分開(kāi)、主體規(guī)范、交易公平、價(jià)格合理、監(jiān)管有效”的市場(chǎng)體制,努力降低電力成本、理順價(jià)格形成機(jī)制,逐步打破壟斷、有序放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提升技術(shù)水平、控制能源消費(fèi)總量,提高能源利用效率、提高安全可靠性,促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保。

  中央電改9號(hào)文印發(fā)已近兩年,簡(jiǎn)單可以說(shuō)成是——成績(jī)大大的、困難多多的。最近一些表功、總結(jié)、推進(jìn)會(huì)也都在不斷召開(kāi),開(kāi)始是越聽(tīng)越清楚,后來(lái)就變成越聽(tīng)越迷茫,閑來(lái)無(wú)事再?gòu)念^捋捋。

  一、電需不需要改革?

  這個(gè)問(wèn)題,乍一想應(yīng)是不言而喻的,但細(xì)想又有點(diǎn)后怕——我們沿用過(guò)去的電力發(fā)展模式,已經(jīng)把我國(guó)電力從缺電發(fā)展到現(xiàn)在剩電;從各自為戰(zhàn)到現(xiàn)在堅(jiān)強(qiáng)統(tǒng)一的全球最大企業(yè);從過(guò)去全國(guó)幾十年集資建2000萬(wàn)千瓦裝機(jī)的三峽到現(xiàn)在靠幾個(gè)國(guó)企就能年裝機(jī)增長(zhǎng)億萬(wàn)千瓦;要是再加上國(guó)家對(duì)電力發(fā)、輸、配、售的全面強(qiáng)力計(jì)劃管理(堅(jiān)強(qiáng)保證了國(guó)家宏觀政策的落實(shí)),這些不能不說(shuō)是我們電力發(fā)展的巨大成績(jī)。那為什么需要改革?一定是改了比不改好嗎?筆者想9號(hào)文的指導(dǎo)思想之一——堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向——可以回答這個(gè)問(wèn)題,人民的需要就是我們努力的方向。

  為什么這么說(shuō),因?yàn)槿羰且陨鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看的話(huà),電的社會(huì)主義計(jì)劃屬性太強(qiáng)而市場(chǎng)屬性太弱,發(fā)電雖然相對(duì)開(kāi)放,但也大都是央企、省企,民企的發(fā)電廠也大都是依附其本行業(yè)而建設(shè)的自備電廠;輸、配、售就更不用說(shuō)了,而且輸配還有一定自然壟斷的天然屬性;最大的計(jì)劃在于電價(jià)——上網(wǎng)電價(jià)(賣(mài)價(jià))、輸配電價(jià)(中間運(yùn)輸、交易費(fèi)用)、目錄電價(jià)(買(mǎi)家),都是計(jì)劃的,且定價(jià)變化周期長(zhǎng)、地域差別大、定價(jià)透明度不夠。當(dāng)然不是說(shuō)計(jì)劃電一定不好,歷史和前面的成績(jī)已說(shuō)明了計(jì)劃體制作用巨大,但是與其他種類(lèi)商品改革相比就太落后了。

  我國(guó)從過(guò)去1500多項(xiàng)工業(yè)商業(yè)價(jià)格目錄,到現(xiàn)在僅剩的3%,不是說(shuō)價(jià)格管制不好,而是與人們?nèi)罕姷钠谕胁罹嗔T了,很多改革是個(gè)不可逆的過(guò)程,因?yàn)樗麄兏淖兞巳藗兊乃枷耄皼](méi)有對(duì)比就沒(méi)有傷害”,其他大多都改了,“前有車(chē)后有轍,你憑啥不改?”所以可以認(rèn)為是有一定為了改而改的意思,也就是為了市場(chǎng)化而市場(chǎng)化改革的潛臺(tái)詞。換個(gè)角度來(lái)想,外有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、內(nèi)有其他各類(lèi)市場(chǎng)化改革經(jīng)驗(yàn),且電力發(fā)展現(xiàn)已過(guò)了“像野草般野蠻生長(zhǎng)”的時(shí)候,到了“倉(cāng)廩足而知禮儀”的時(shí)候。

  二、電敢不敢改?

  這個(gè)問(wèn)題的提出,是因?yàn)閮?nèi)外行認(rèn)識(shí)上有不同。 “外行”認(rèn)為電難道是“老虎的屁股摸不得?”,而“內(nèi)行”認(rèn)為電有其突出特點(diǎn):特殊性——發(fā)輸用同時(shí)、調(diào)度集中,重要性——適用廣、影響大和基礎(chǔ)性——電力發(fā)展先行、事關(guān)民生,所以會(huì)說(shuō):“不一樣,不能一概而論,冬蟲(chóng)不可語(yǔ)夏冰”。 “外行”要“大改快上”,“內(nèi)行”要“安全穩(wěn)妥”。筆者認(rèn)為9號(hào)文的指導(dǎo)思想之一——從我國(guó)國(guó)情出發(fā),堅(jiān)持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展——可以回答這個(gè)問(wèn)題,當(dāng)然9號(hào)電改文的印發(fā)就已明確回答了這個(gè)問(wèn)題,只是有的人還在內(nèi)心里頭犯嘀咕罷了。

  犯嘀咕是好事,因?yàn)椤皭?ài)之深責(zé)之切”、“還價(jià)的是買(mǎi)家”嘛,都是想把改革改好,但筆者認(rèn)為因?yàn)殡姷奶匦远ε禄虿桓腋倪@倒大可不必。電再特殊、再重要、再基礎(chǔ),它能特殊過(guò)電信、網(wǎng)絡(luò)?它能重要、基礎(chǔ)過(guò)糧食、食鹽?只要我們把握原則、畏懼規(guī)律,改就是了,在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下真的不用怕。市場(chǎng)不只不姓社不姓資,而且不姓國(guó)也不姓民,都是手段罷了,再說(shuō)還有國(guó)家強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控手段兜底,認(rèn)準(zhǔn)了一直改下去就行了,“青山遮不住,畢竟東流去”。

  三、電要改什么?

  這個(gè)問(wèn)題,也可以說(shuō)成新電改的核心目標(biāo)是什么?每次電改都是有目的、目標(biāo)的,而且都是多目標(biāo)。9號(hào)文提出——全面實(shí)施國(guó)家能源戰(zhàn)略,加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系,形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制,轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式,建立健全能源法制體系,為建立現(xiàn)代能源體系、保障國(guó)家能源安全營(yíng)造良好的制度環(huán)境,充分考慮各方面訴求和電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律,兼顧改到位和保穩(wěn)定。然而不管目標(biāo)有多少,總有一個(gè)“核心”目標(biāo),綱舉才能目張,就跟到底是階級(jí)斗爭(zhēng)為主還是經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主一樣,筆者認(rèn)為本輪新電改的核心是“電價(jià)改革”——形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。

  前面已經(jīng)說(shuō)了電價(jià)的發(fā)、輸、用三個(gè)價(jià)格都是計(jì)劃電,這次改革就是要讓這三個(gè)價(jià)格動(dòng)起來(lái),當(dāng)然發(fā)、用電價(jià)格是分類(lèi)縱向部分動(dòng)起來(lái),輸電價(jià)是分年橫向小幅動(dòng)起來(lái)。下面我們簡(jiǎn)單分析下電價(jià)的幾個(gè)問(wèn)題。

  1.電價(jià)需不需要改革?

  過(guò)去相對(duì)固定的計(jì)劃電價(jià)是有巨大作用的。有點(diǎn)像二戰(zhàn)后國(guó)際貨幣的“布雷頓森林體系”,以黃金、美元為標(biāo)的,國(guó)際貿(mào)易中匯率相對(duì)固定,穩(wěn)定的價(jià)格對(duì)于增加國(guó)際貿(mào)易具有極大促進(jìn)作用。同樣,過(guò)去相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)、輸電價(jià),對(duì)于資本密集、建設(shè)回本周期長(zhǎng)的電力工業(yè)發(fā)展起到了巨大的推進(jìn)作用,穩(wěn)定的固定預(yù)期收益讓我國(guó)電力行業(yè)跨越式發(fā)展,當(dāng)然掙錢(qián)的行業(yè)一定要進(jìn)行審批并讓國(guó)企做大做強(qiáng),直到現(xiàn)在的發(fā)、輸供全球第一。

  而包含交叉補(bǔ)貼和基金附加、相對(duì)穩(wěn)定且分類(lèi)實(shí)施的用電價(jià)格也發(fā)揮了巨大作用,一是充分體現(xiàn)了我們社會(huì)主義的優(yōu)越性。中國(guó)電力充分體現(xiàn)了以人民為本,間歇性、不穩(wěn)定、零售量小的居民電價(jià)比量大、連續(xù)、穩(wěn)定的工商業(yè)電價(jià)低,且不管天南海北,都讓你通上電;二是承擔(dān)了一定稅收的作用。主要是通過(guò)控制電價(jià)和收取基金和附加。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)人來(lái)說(shuō),你可以不交稅,但是不能不交電費(fèi),就連小區(qū)物業(yè)都知道不交物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)就不讓交電費(fèi)。這有點(diǎn)像漢代開(kāi)始的鹽鐵專(zhuān)賣(mài)政策,通過(guò)控制具有廣泛適用性的必需品(過(guò)去是鹽鐵,現(xiàn)在是電),利用價(jià)格高低就能不知不覺(jué)的“收稅”且不必如人頭稅、農(nóng)業(yè)稅那樣的直接面對(duì)面“要錢(qián)”收稅,矛盾小。現(xiàn)代人頭稅、農(nóng)業(yè)稅和鐵專(zhuān)賣(mài)都沒(méi)了,鹽業(yè)專(zhuān)賣(mài)也正在改革,雖然有了另一套稅收、財(cái)政體制,最重要的是有了更簡(jiǎn)單的辦法:貨幣政策,只要你手里有錢(qián),就能通過(guò)通貨膨脹來(lái)對(duì)直接對(duì)錢(qián)“收稅”。不可否認(rèn)的是,在過(guò)去和將來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),電價(jià)都是一種非常方便實(shí)用的宏觀調(diào)控手段,也在收稅、去產(chǎn)能、環(huán)保等方面發(fā)揮了巨大作用;三是相對(duì)穩(wěn)定的電價(jià)對(duì)引入用電企業(yè)有促進(jìn)作用。

  不過(guò)必須清醒的是,與布雷頓森林體系最終轟塌一樣,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人民思想的發(fā)展,特別是市場(chǎng)煤價(jià)的忽高忽低,相對(duì)固定的電價(jià)已越來(lái)越不能適應(yīng)不斷變化的發(fā)電成本,而且人們對(duì)政府計(jì)劃電價(jià)的合理科學(xué)性的質(zhì)疑也在不多增多。特別是在之前煤價(jià)低而電價(jià)相對(duì)高,在經(jīng)濟(jì)不景氣需要降成本的時(shí)候,提出了本次“電價(jià)改革”。

  2.電價(jià)敢不敢改?

  這個(gè)問(wèn)題跟電敢不敢改的答案差不多,連糧食價(jià)格都可以相對(duì)市場(chǎng)化,電價(jià)沒(méi)有什么不敢市場(chǎng)化的,唯一值得注意的就是注意防止出現(xiàn)由于雙軌制造成的八、九十年代“價(jià)格闖關(guān)”時(shí),引發(fā)的“惡性”通貨膨脹,選擇科學(xué)合理的路徑,加緊電價(jià)改革。

  3.電價(jià)改什么?

  本輪電價(jià)改革,廣義說(shuō)發(fā)、輸、用電價(jià)都進(jìn)行了改革,因?yàn)樗麄兪且粋€(gè)整體,牽一發(fā)而動(dòng)全身,但如果進(jìn)一步細(xì)化的話(huà)就會(huì)發(fā)現(xiàn)本次電力“市場(chǎng)化改革”的主要是發(fā)電價(jià)格,輸電價(jià)格只是改變了定價(jià)模式,而用電價(jià)格主要通過(guò)發(fā)、輸價(jià)格變化而傳導(dǎo)變化的。

  主要分析下發(fā)電價(jià)格的市場(chǎng)化改革,廣義上講這個(gè)主要因?yàn)榕c發(fā)電相關(guān)的上下游產(chǎn)品價(jià)格是市場(chǎng)定價(jià)的,狹義上講主要是煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化造成的。請(qǐng)注意,不是主要因?yàn)楦鞯匕l(fā)電裝機(jī)過(guò)剩造成的。為什么這么說(shuō),因?yàn)榧幢闶羌兪袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況、價(jià)格可變的情況下,機(jī)組過(guò)剩供大于求也只能造成短時(shí)的價(jià)格下降到發(fā)電成本以下,而不能長(zhǎng)時(shí)間的虧本經(jīng)營(yíng);反之,在有固定上網(wǎng)電價(jià)的情況下,若是煤價(jià)過(guò)高,即便是裝機(jī)過(guò)剩情況下,也可能出現(xiàn)“缺煤停機(jī)”的情況。所以,之前直接交易價(jià)格低主要原因是成本(煤價(jià))低,而不主要是裝機(jī)過(guò)剩造成的,即主因是煤炭的供過(guò)于求,次因才是發(fā)電裝機(jī)的供過(guò)于求。

  本次電價(jià)改革主要目標(biāo)是“形成由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制”,也就是“形成由發(fā)電市場(chǎng)決定發(fā)電價(jià)格的機(jī)制”,這個(gè)機(jī)制主要矛盾是發(fā)電成本(煤價(jià)高低)與上網(wǎng)電價(jià)之間的矛盾;而不是“形成由用電市場(chǎng)決定發(fā)電市場(chǎng)價(jià)格的機(jī)制”,這個(gè)機(jī)制主要矛盾才是發(fā)電能力(發(fā)電裝機(jī)多少)與用電能力(用電量多少)之間的矛盾。因此,本次電改中也沒(méi)有提出,“要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)、規(guī)范、形成發(fā)、輸電設(shè)施的投資建設(shè)”,亦或“市場(chǎng)化優(yōu)勝劣汰發(fā)、輸、供電企業(yè)的改革目標(biāo)”,只是第一步的形成市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。

  上網(wǎng)電價(jià)怎么由市場(chǎng)決定,那就是通過(guò)完成提出的任務(wù):電價(jià)改革(主要是輸配電價(jià))、交易體制改革(發(fā)、用電直接交易)、組建相對(duì)獨(dú)立交易機(jī)構(gòu)(形成市場(chǎng)交易價(jià)格的平臺(tái))、放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃(其實(shí)就是確定市場(chǎng)化發(fā)用電價(jià)放開(kāi)的量)、售電側(cè)改革(用電價(jià)格傳導(dǎo)到位并有一定服務(wù)價(jià)格)、電網(wǎng)公平接入(這個(gè)主要針對(duì)有供電的售電公司、新能源和自備電廠接網(wǎng)不能多收錢(qián))、加強(qiáng)監(jiān)管(市場(chǎng)監(jiān)管的主要工作就是壟斷輸配電價(jià)是否合理、市場(chǎng)交易是否有惡性競(jìng)爭(zhēng)或價(jià)格串謀)。

  四、電改有沒(méi)有終點(diǎn)站?

  這個(gè)問(wèn)題,是個(gè)傻問(wèn)題,肯定是沒(méi)有的,沒(méi)有“歷史的終結(jié)”這一說(shuō)法,更不用說(shuō)本次電改了??床坏降南炔徽f(shuō),能大概看到就有如何(要不要建,什么時(shí)候建)建立相對(duì)先進(jìn)的電力現(xiàn)貨、金融交易市場(chǎng),如何引入不同的電力投資主體(特別是民營(yíng)資本,因?yàn)槊褓Y正規(guī)方式進(jìn)來(lái)了才能真正說(shuō)明電力有效率了),如何通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制科學(xué)合理規(guī)劃建設(shè)(包括引導(dǎo)新能源、新技術(shù)發(fā)展),如何去除(或更合理的體現(xiàn))電價(jià)中的附加屬性——交叉補(bǔ)貼,政府性基金及附加等,如何能夠更好發(fā)揮電價(jià)(差別電價(jià)問(wèn)題)對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、新能源發(fā)展等的宏觀調(diào)控作用……

  結(jié)語(yǔ):所以下一步,我們一是要更加明確目標(biāo)?!皞涫覆蝗鐢嗥湟恢浮?,抓住本次電改中電價(jià)改革這個(gè)牛鼻子,針對(duì)人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決,既不好高騖遠(yuǎn),也不四面樹(shù)敵,先努力達(dá)成階段目標(biāo)就好。二是要上下互促。能夠形成共識(shí)、拿得準(zhǔn)的就頂層統(tǒng)一規(guī)劃,不能的就尊重各地原創(chuàng),只要是市場(chǎng)化方向的改革就好,好的經(jīng)驗(yàn)再頂層推進(jìn),形成良性循環(huán)。三是要鼓勵(lì)改革。只要是為公不為私的改革,我們應(yīng)該更加寬容和鼓勵(lì),允許犯錯(cuò),為改革者站臺(tái)、打氣、撐腰,電改信心比黃金更重要。

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