央行：推動(dòng)我國碳金融市場加快發(fā)展

作   者：人民銀行研究局課題組

摘   要：碳金融市場在應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)“30·60目標(biāo)”方面具有重要作用。我國碳市場發(fā)展基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、潛力巨大，但還面臨政策不完善、金融化程度低、碳市場作用發(fā)揮不充分等問題。推動(dòng)碳金融市場全面規(guī)范發(fā)展，既要夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和現(xiàn)貨市場，也要構(gòu)建和完善碳金融制度體系。在健全政策框架和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的基礎(chǔ)上，未來可適當(dāng)加快碳金融市場建設(shè)與產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：碳市場 碳金融 問題 政策建議

在全球更加關(guān)注和積極應(yīng)對(duì)氣候變化之時(shí)，碳排放權(quán)交易和碳金融市場的作用越發(fā)引人注目。本文結(jié)合國際碳市場的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)我國碳市場運(yùn)行情況、存在問題及成因的基礎(chǔ)上，提出推動(dòng)我國碳金融市場全面規(guī)范發(fā)展的政策建議。

一、全球碳市場最新進(jìn)展及主要矛盾

（一）最新進(jìn)展和疫情影響

隨著70多個(gè)國家和地區(qū)承諾2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放，全球碳市場積極擴(kuò)張，目前正在運(yùn)行的碳排放交易體系有21個(gè)，覆蓋的碳排放約占全球排放總量的10%。截至2019年末，碳市場累計(jì)籌資逾780億美元，資金用途主要用于支持能效提升、低碳交通、弱勢(shì)群體等。發(fā)達(dá)國家碳市場在運(yùn)行過程中，金融機(jī)構(gòu)參與日益廣泛，交易所作用不斷增大，交易的金融工具品種日益豐富。目前，全球碳金融市場每年交易規(guī)模超過600億美元。其中，起步最早、市場交易最活躍的品種是碳期貨，年交易額占1/3。

新冠肺炎疫情對(duì)碳市場造成較大影響。疫情全球暴發(fā)之初，碳市場嚴(yán)重受挫，國際碳價(jià)大幅波動(dòng)。美國加州、區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）、加拿大魁北克二級(jí)市場價(jià)格均下跌。2020年3月中旬歐盟碳價(jià)跌至15歐元左右，比疫情前下跌超過30%，創(chuàng)2018年11月以來的歷史新低。瑞士將履約期限推遲4個(gè)月，3月和6月的拍賣結(jié)果宣告無效，與歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）的連接也被推遲到9月。韓國碳市場將履約期限延長1個(gè)月，配額價(jià)格在5月下降后波動(dòng)逐步加大。其后，受以歐盟為代表的國家和地區(qū)推出一系列突出綠色發(fā)展的疫情復(fù)蘇計(jì)劃的激勵(lì)，國際碳價(jià)逐漸回升，主流碳市場價(jià)格已恢復(fù)至疫情前水平，近期歐洲碳價(jià)更是創(chuàng)出新高。此外，疫情將導(dǎo)致航空業(yè)未來排放量上升。2020年6月30日，國際民航組織同意在國際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）前三年僅以2019年排放量為基準(zhǔn)。

（二）全球碳市場發(fā)展面臨的主要矛盾

一是市場分割。《京都議定書》規(guī)定的三個(gè)機(jī)制均涉及不同國家和市場間的業(yè)務(wù)關(guān)系。不同市場在法律法規(guī)、配額分配方式、交易機(jī)制等方面存在差異。復(fù)雜的法律適用和地域管轄增加了市場主體的風(fēng)險(xiǎn)，跨國項(xiàng)目的審批認(rèn)證存在較大障礙和較高成本。

二是不確定風(fēng)險(xiǎn)。如國際公約的全面性和延續(xù)性問題產(chǎn)生碳泄露，美國退出《巴黎協(xié)定》，部分國家考慮征收碳邊境調(diào)節(jié)稅。

三是碳價(jià)低迷。世界銀行發(fā)布的《State and Trends of Carbon Pricing 2020》指出，盡管全球碳價(jià)不斷上漲，但仍低于實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)所需的價(jià)格。截至2020年3月末，全球碳價(jià)近一半低于10美元/噸，僅不到5％的碳價(jià)與實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)一致。

四是碳金融創(chuàng)新能力不足。由于碳金融專業(yè)人才缺乏，部分政府尚未完全放開建設(shè)碳市場、對(duì)待碳金融產(chǎn)品的開發(fā)和創(chuàng)新比較謹(jǐn)慎等原因，全球碳金融產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新仍滯后于需求。

二、我國碳市場發(fā)展現(xiàn)狀、問題及原因

當(dāng)前，積極應(yīng)對(duì)氣候變化已成全球共識(shí)，大部分主要經(jīng)濟(jì)體已明確提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。2020年，習(xí)近平總書記也提出了“2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的新國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。作為重要的市場化減排工具，我國碳市場發(fā)展基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、潛力巨大，但由于全國統(tǒng)一的碳市場剛剛起步，還需針對(duì)政策框架不完善、金融化程度不足、碳市場作用發(fā)揮不充分等突出問題提出有效解決方案。

（一）碳市場整體政策框架尚不完善、國際地位較低

截至2019年末，京、津、滬、渝、粵、鄂、深7省市試點(diǎn)碳市場配額累計(jì)成交量3.56億噸，金額超過73億元。受疫情影響，部分試點(diǎn)延遲了2020年的履約日期，但碳價(jià)未有明顯波動(dòng)。全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場（火電行業(yè)）于2017年底正式建立，2021年1月1日首個(gè)履約周期正式啟動(dòng)。從國內(nèi)看，全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場相關(guān)制度位階低，監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)計(jì)制度、披露要求等細(xì)則尚不明確。此外，碳排放權(quán)資產(chǎn)的法律屬性不明確、價(jià)值評(píng)估體系薄弱，阻礙了碳金融產(chǎn)品工具的推廣與創(chuàng)新。從國際看，碳定價(jià)權(quán)被發(fā)達(dá)國家掌握，我國在碳定價(jià)和交易中處從屬地位。歐元是現(xiàn)階段碳交易計(jì)價(jià)結(jié)算的主要貨幣，我國碳市場仍處于產(chǎn)業(yè)鏈末端，話語權(quán)較小。

（二）碳市場金融化程度總體偏低

試點(diǎn)地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)開發(fā)了碳債券、碳遠(yuǎn)期、碳期權(quán)、碳基金、跨境碳資產(chǎn)回購、碳排放權(quán)抵質(zhì)押融資等產(chǎn)品，但碳金融仍處于零星試點(diǎn)狀態(tài)，區(qū)域發(fā)展不均衡，缺乏系統(tǒng)完善的碳金融市場，不能滿足控排企業(yè)的碳資產(chǎn)管理需求，更不足以輻射和服務(wù)“一帶一路”等相關(guān)區(qū)域的碳交易。此外，專業(yè)化投資者群體不發(fā)達(dá)，碳金融發(fā)展缺乏專業(yè)的長期資金支持。

（三）碳市場作用發(fā)揮不充分

國際實(shí)踐證明，碳金融市場發(fā)展高度依賴于碳排放控制強(qiáng)度和碳排放權(quán)現(xiàn)貨交易市場的成熟度。與歐美將金融功能內(nèi)置于碳市場不同，我國更多將碳金融定位為服務(wù)于碳減排的從屬性市場工具，這也成為碳市場作用發(fā)揮不充分的重要原因。一是碳減排硬約束效力不足。由于擔(dān)心限制碳排放會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長、企業(yè)利潤和居民就業(yè)，部分地方政府和市場主體控碳減排的內(nèi)在動(dòng)力嚴(yán)重不足。二是碳減排主要依靠行政手段。碳排放配額占全國CO2排放量的比重不到30%，碳交易量則更低，市場主體參與度不高。究其原因，一方面，受疫情影響，企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)收縮、碳排放下降，控排企業(yè)對(duì)配額的需求低。另一方面，碳價(jià)低迷影響了碳配額的投資價(jià)值。由于過去年份各試點(diǎn)發(fā)放的配額剩余存量較大，碳市場存在過度供給，多數(shù)試點(diǎn)碳價(jià)偏低，控排企業(yè)和其他市場主體基于碳配額開展投融資活動(dòng)的動(dòng)力不足。

三、推動(dòng)我國碳金融市場加快發(fā)展的政策建議

加快發(fā)展碳金融市場，既要夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和現(xiàn)貨市場，也要構(gòu)建完善碳金融制度體系。

第一，提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化約束，爭取提前實(shí)現(xiàn)2030達(dá)峰目標(biāo)。一方面，壓實(shí)地方政府主體責(zé)任，繼續(xù)強(qiáng)化碳排放硬約束。加強(qiáng)宣傳教育和政策激勵(lì)，提升地方政府和市場主體落實(shí)“十三五”碳排放控制目標(biāo)的意識(shí)、決心和行動(dòng)，爭取提前達(dá)峰，并探索推動(dòng)部分先進(jìn)地區(qū)率先提出碳中和目標(biāo)。研究建立碳排放總量控制制度，將總量控制目標(biāo)細(xì)化分解至各行業(yè)、各地區(qū)，并強(qiáng)化考核。另一方面，培育交易活躍、全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)市場，盡快推動(dòng)正式開展交易。遵循適度從緊原則確定碳配額總額，確保形成合理碳價(jià)。在交易方式方面給予交易機(jī)構(gòu)更大的靈活性，在嚴(yán)格監(jiān)管的前提下研究探索碳排放權(quán)交易場所開展連續(xù)交易和集合競價(jià)。引入中央對(duì)手方機(jī)制，建立碳定價(jià)中心，設(shè)立碳配額預(yù)留機(jī)制與碳市場平準(zhǔn)基金，完善價(jià)格調(diào)控。

第二，培育綠色低碳產(chǎn)業(yè)，提升碳金融市場需求。著力培育具有國際競爭優(yōu)勢(shì)的綠色低碳產(chǎn)業(yè)，發(fā)展碳捕集和封存等低碳技術(shù)，彌補(bǔ)高污染高能耗產(chǎn)業(yè)退出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)的負(fù)面影響，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)包括碳金融在內(nèi)的綠色金融的市場需求。將綠色發(fā)展理念融入疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃，如新增投資盡可能向綠色項(xiàng)目傾斜，在救助計(jì)劃中附帶“減排提效”條件等。

第三，完善法律法規(guī)和部門規(guī)章。在法律層面明確碳排放權(quán)的屬性。建議在《民法典》執(zhí)行過程中，對(duì)包括碳排放權(quán)在內(nèi)的環(huán)境權(quán)益的法律屬性及可否出質(zhì)等進(jìn)一步予以明確。在部門規(guī)章層面，建議制定碳金融市場監(jiān)管和交易管理政策，統(tǒng)一市場監(jiān)管、交易制度、法律責(zé)任、激勵(lì)約束機(jī)制、會(huì)計(jì)及稅收處理等相關(guān)內(nèi)容。

第四，提升碳金融市場的定價(jià)權(quán)威性和交易效率。適當(dāng)放寬準(zhǔn)入，鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)和碳資產(chǎn)管理公司參與市場交易、創(chuàng)新產(chǎn)品工具。探索建立碳金融行業(yè)自律機(jī)制。培育中介機(jī)構(gòu)和市場，鼓勵(lì)發(fā)展融資類、投資類、保障類、信息咨詢服務(wù)類中介機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)數(shù)字技術(shù)與碳金融深度融合，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、智能投顧等先進(jìn)技術(shù)在客戶篩選、投資決策、交易定價(jià)、投/貸后管理、信息披露、投資者教育等方面提供更多支持。