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央行:推動(dòng)我國碳金融市場加快發(fā)展

能源發(fā)展網(wǎng)發(fā)布時(shí)間:2021-01-14 00:00:00

作   者:人民銀行研究局課題組

 

摘   要:碳金融市場在應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)“30·60目標(biāo)”方面具有重要作用。我國碳市場發(fā)展基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、潛力巨大,但還面臨政策不完善、金融化程度低、碳市場作用發(fā)揮不充分等問題。推動(dòng)碳金融市場全面規(guī)范發(fā)展,既要夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和現(xiàn)貨市場,也要構(gòu)建和完善碳金融制度體系。在健全政策框架和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的基礎(chǔ)上,未來可適當(dāng)加快碳金融市場建設(shè)與產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新。

 

關(guān)鍵詞:碳市場 碳金融 問題 政策建議

 

在全球更加關(guān)注和積極應(yīng)對(duì)氣候變化之時(shí),碳排放權(quán)交易和碳金融市場的作用越發(fā)引人注目。本文結(jié)合國際碳市場的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),在總結(jié)我國碳市場運(yùn)行情況、存在問題及成因的基礎(chǔ)上,提出推動(dòng)我國碳金融市場全面規(guī)范發(fā)展的政策建議。

一、全球碳市場最新進(jìn)展及主要矛盾

(一)最新進(jìn)展和疫情影響

隨著70多個(gè)國家和地區(qū)承諾2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放,全球碳市場積極擴(kuò)張,目前正在運(yùn)行的碳排放交易體系有21個(gè),覆蓋的碳排放約占全球排放總量的10%。截至2019年末,碳市場累計(jì)籌資逾780億美元,資金用途主要用于支持能效提升、低碳交通、弱勢(shì)群體等。發(fā)達(dá)國家碳市場在運(yùn)行過程中,金融機(jī)構(gòu)參與日益廣泛,交易所作用不斷增大,交易的金融工具品種日益豐富。目前,全球碳金融市場每年交易規(guī)模超過600億美元。其中,起步最早、市場交易最活躍的品種是碳期貨,年交易額占1/3。

新冠肺炎疫情對(duì)碳市場造成較大影響。疫情全球暴發(fā)之初,碳市場嚴(yán)重受挫,國際碳價(jià)大幅波動(dòng)。美國加州、區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)、加拿大魁北克二級(jí)市場價(jià)格均下跌。2020年3月中旬歐盟碳價(jià)跌至15歐元左右,比疫情前下跌超過30%,創(chuàng)2018年11月以來的歷史新低。瑞士將履約期限推遲4個(gè)月,3月和6月的拍賣結(jié)果宣告無效,與歐盟碳排放交易體系(EU-ETS)的連接也被推遲到9月。韓國碳市場將履約期限延長1個(gè)月,配額價(jià)格在5月下降后波動(dòng)逐步加大。其后,受以歐盟為代表的國家和地區(qū)推出一系列突出綠色發(fā)展的疫情復(fù)蘇計(jì)劃的激勵(lì),國際碳價(jià)逐漸回升,主流碳市場價(jià)格已恢復(fù)至疫情前水平,近期歐洲碳價(jià)更是創(chuàng)出新高。此外,疫情將導(dǎo)致航空業(yè)未來排放量上升。2020年6月30日,國際民航組織同意在國際航空碳抵消和減排計(jì)劃(CORSIA)前三年僅以2019年排放量為基準(zhǔn)。

(二)全球碳市場發(fā)展面臨的主要矛盾

一是市場分割。《京都議定書》規(guī)定的三個(gè)機(jī)制均涉及不同國家和市場間的業(yè)務(wù)關(guān)系。不同市場在法律法規(guī)、配額分配方式、交易機(jī)制等方面存在差異。復(fù)雜的法律適用和地域管轄增加了市場主體的風(fēng)險(xiǎn),跨國項(xiàng)目的審批認(rèn)證存在較大障礙和較高成本。

二是不確定風(fēng)險(xiǎn)。如國際公約的全面性和延續(xù)性問題產(chǎn)生碳泄露,美國退出《巴黎協(xié)定》,部分國家考慮征收碳邊境調(diào)節(jié)稅。

三是碳價(jià)低迷。世界銀行發(fā)布的《State and Trends of Carbon Pricing 2020》指出,盡管全球碳價(jià)不斷上漲,但仍低于實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)所需的價(jià)格。截至2020年3月末,全球碳價(jià)近一半低于10美元/噸,僅不到5%的碳價(jià)與實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)一致。

四是碳金融創(chuàng)新能力不足。由于碳金融專業(yè)人才缺乏,部分政府尚未完全放開建設(shè)碳市場、對(duì)待碳金融產(chǎn)品的開發(fā)和創(chuàng)新比較謹(jǐn)慎等原因,全球碳金融產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新仍滯后于需求。

二、我國碳市場發(fā)展現(xiàn)狀、問題及原因

當(dāng)前,積極應(yīng)對(duì)氣候變化已成全球共識(shí),大部分主要經(jīng)濟(jì)體已明確提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。2020年,習(xí)近平總書記也提出了“2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的新國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。作為重要的市場化減排工具,我國碳市場發(fā)展基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、潛力巨大,但由于全國統(tǒng)一的碳市場剛剛起步,還需針對(duì)政策框架不完善、金融化程度不足、碳市場作用發(fā)揮不充分等突出問題提出有效解決方案。

(一)碳市場整體政策框架尚不完善、國際地位較低

截至2019年末,京、津、滬、渝、粵、鄂、深7省市試點(diǎn)碳市場配額累計(jì)成交量3.56億噸,金額超過73億元。受疫情影響,部分試點(diǎn)延遲了2020年的履約日期,但碳價(jià)未有明顯波動(dòng)。全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(火電行業(yè))于2017年底正式建立,2021年1月1日首個(gè)履約周期正式啟動(dòng)。從國內(nèi)看,全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場相關(guān)制度位階低,監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)計(jì)制度、披露要求等細(xì)則尚不明確。此外,碳排放權(quán)資產(chǎn)的法律屬性不明確、價(jià)值評(píng)估體系薄弱,阻礙了碳金融產(chǎn)品工具的推廣與創(chuàng)新。從國際看,碳定價(jià)權(quán)被發(fā)達(dá)國家掌握,我國在碳定價(jià)和交易中處從屬地位。歐元是現(xiàn)階段碳交易計(jì)價(jià)結(jié)算的主要貨幣,我國碳市場仍處于產(chǎn)業(yè)鏈末端,話語權(quán)較小。

(二)碳市場金融化程度總體偏低

試點(diǎn)地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)開發(fā)了碳債券、碳遠(yuǎn)期、碳期權(quán)、碳基金、跨境碳資產(chǎn)回購、碳排放權(quán)抵質(zhì)押融資等產(chǎn)品,但碳金融仍處于零星試點(diǎn)狀態(tài),區(qū)域發(fā)展不均衡,缺乏系統(tǒng)完善的碳金融市場,不能滿足控排企業(yè)的碳資產(chǎn)管理需求,更不足以輻射和服務(wù)“一帶一路”等相關(guān)區(qū)域的碳交易。此外,專業(yè)化投資者群體不發(fā)達(dá),碳金融發(fā)展缺乏專業(yè)的長期資金支持。

(三)碳市場作用發(fā)揮不充分

國際實(shí)踐證明,碳金融市場發(fā)展高度依賴于碳排放控制強(qiáng)度和碳排放權(quán)現(xiàn)貨交易市場的成熟度。與歐美將金融功能內(nèi)置于碳市場不同,我國更多將碳金融定位為服務(wù)于碳減排的從屬性市場工具,這也成為碳市場作用發(fā)揮不充分的重要原因。一是碳減排硬約束效力不足。由于擔(dān)心限制碳排放會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長、企業(yè)利潤和居民就業(yè),部分地方政府和市場主體控碳減排的內(nèi)在動(dòng)力嚴(yán)重不足。二是碳減排主要依靠行政手段。碳排放配額占全國CO2排放量的比重不到30%,碳交易量則更低,市場主體參與度不高。究其原因,一方面,受疫情影響,企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)收縮、碳排放下降,控排企業(yè)對(duì)配額的需求低。另一方面,碳價(jià)低迷影響了碳配額的投資價(jià)值。由于過去年份各試點(diǎn)發(fā)放的配額剩余存量較大,碳市場存在過度供給,多數(shù)試點(diǎn)碳價(jià)偏低,控排企業(yè)和其他市場主體基于碳配額開展投融資活動(dòng)的動(dòng)力不足。

三、推動(dòng)我國碳金融市場加快發(fā)展的政策建議

加快發(fā)展碳金融市場,既要夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和現(xiàn)貨市場,也要構(gòu)建完善碳金融制度體系。

第一,提高認(rèn)識(shí),強(qiáng)化約束,爭取提前實(shí)現(xiàn)2030達(dá)峰目標(biāo)。一方面,壓實(shí)地方政府主體責(zé)任,繼續(xù)強(qiáng)化碳排放硬約束。加強(qiáng)宣傳教育和政策激勵(lì),提升地方政府和市場主體落實(shí)“十三五”碳排放控制目標(biāo)的意識(shí)、決心和行動(dòng),爭取提前達(dá)峰,并探索推動(dòng)部分先進(jìn)地區(qū)率先提出碳中和目標(biāo)。研究建立碳排放總量控制制度,將總量控制目標(biāo)細(xì)化分解至各行業(yè)、各地區(qū),并強(qiáng)化考核。另一方面,培育交易活躍、全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)市場,盡快推動(dòng)正式開展交易。遵循適度從緊原則確定碳配額總額,確保形成合理碳價(jià)。在交易方式方面給予交易機(jī)構(gòu)更大的靈活性,在嚴(yán)格監(jiān)管的前提下研究探索碳排放權(quán)交易場所開展連續(xù)交易和集合競價(jià)。引入中央對(duì)手方機(jī)制,建立碳定價(jià)中心,設(shè)立碳配額預(yù)留機(jī)制與碳市場平準(zhǔn)基金,完善價(jià)格調(diào)控。

第二,培育綠色低碳產(chǎn)業(yè),提升碳金融市場需求。著力培育具有國際競爭優(yōu)勢(shì)的綠色低碳產(chǎn)業(yè),發(fā)展碳捕集和封存等低碳技術(shù),彌補(bǔ)高污染高能耗產(chǎn)業(yè)退出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)的負(fù)面影響,提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)包括碳金融在內(nèi)的綠色金融的市場需求。將綠色發(fā)展理念融入疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃,如新增投資盡可能向綠色項(xiàng)目傾斜,在救助計(jì)劃中附帶“減排提效”條件等。

第三,完善法律法規(guī)和部門規(guī)章。在法律層面明確碳排放權(quán)的屬性。建議在《民法典》執(zhí)行過程中,對(duì)包括碳排放權(quán)在內(nèi)的環(huán)境權(quán)益的法律屬性及可否出質(zhì)等進(jìn)一步予以明確。在部門規(guī)章層面,建議制定碳金融市場監(jiān)管和交易管理政策,統(tǒng)一市場監(jiān)管、交易制度、法律責(zé)任、激勵(lì)約束機(jī)制、會(huì)計(jì)及稅收處理等相關(guān)內(nèi)容。

第四,提升碳金融市場的定價(jià)權(quán)威性和交易效率。適當(dāng)放寬準(zhǔn)入,鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)和碳資產(chǎn)管理公司參與市場交易、創(chuàng)新產(chǎn)品工具。探索建立碳金融行業(yè)自律機(jī)制。培育中介機(jī)構(gòu)和市場,鼓勵(lì)發(fā)展融資類、投資類、保障類、信息咨詢服務(wù)類中介機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)數(shù)字技術(shù)與碳金融深度融合,利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、智能投顧等先進(jìn)技術(shù)在客戶篩選、投資決策、交易定價(jià)、投/貸后管理、信息披露、投資者教育等方面提供更多支持。

 

注1:課題組成員:研究局局長王信,金融研究所副所長雷曜,研究局市場處楊娉、王琰。

注2:International Carbon Action Partnership(ICAP),“Emissions Trading Worldwide: Status Report 2020”,第7頁。

注3:國際航空碳抵消和減排計(jì)劃(CORSIA)由國際民航組織推動(dòng)構(gòu)建,是第一個(gè)全球性行業(yè)減排市場,原定于2021年正式啟動(dòng),目標(biāo)是將全球航空業(yè)碳排放總量控制在以2019、2020年平均碳排放總量為基準(zhǔn)的范圍內(nèi)。截至2020年初,已有82個(gè)國家和地區(qū)自愿加入第一個(gè)控制期,覆蓋全球航空業(yè)77%的碳排放量。

注4:碳泄露是指在只有部分成員參加國際聯(lián)盟的條件下,承擔(dān)減排義務(wù)的國家采用的減排行動(dòng)可能導(dǎo)致不承擔(dān)減排義務(wù)的國家進(jìn)一步增加碳排放的情況。碳泄露問題因《京都議定書》下的不對(duì)稱減排機(jī)制而引發(fā)全球關(guān)注,也成為南北方激烈爭論的重要問題之一。

注5:到2020年達(dá)到40-80美元/噸二氧化碳當(dāng)量,2030年達(dá)到50-100美元/噸二氧化碳當(dāng)量。

注6:EU-ETS的定位是高度金融化的市場工具,一啟動(dòng)就是期貨現(xiàn)貨同步推出的一體化市場。RGGI體系中期貨交易甚至早于現(xiàn)貨出現(xiàn)。RGGI現(xiàn)貨交易于2009年1月1日啟動(dòng),而芝加哥氣候交易所(CCX)下屬的芝加哥氣候期貨交易所(CCFE)在2008年8月便開始了RGGI期貨交易。

 

來源:中國人民銀行

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