“超低排放”從2014年上半年起，在媒體報(bào)道燃煤電廠大氣污染物治理成效中時(shí)有出現(xiàn)。到2014年9月，國家發(fā)展改革委等三部委發(fā)布的《煤電節(jié)能減排升級(jí)與改造行動(dòng)計(jì)劃（2014～2020年）》中，雖未直接采用這一提法，但在以后的有關(guān)文件中被確認(rèn)。2015年3月的《政府工作報(bào)告》中明確提出，要“推動(dòng)燃煤電廠超低排放改造”；同年12月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在2020年之前對(duì)燃煤電廠全面實(shí)施超低排放和節(jié)能改造；同月，國家環(huán)保部等三部委印發(fā)《全面實(shí)施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造工作方案》（以下簡稱“方案”），明確提出“全面實(shí)施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造是一項(xiàng)重要的國家專項(xiàng)行動(dòng)”。 政府文件中明確的燃煤電廠大氣污染物“超低排放”是指“在基準(zhǔn)氧含量6%條件下，煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于10、35、50毫克/立方米”，這顯然是對(duì)超低排放的外延式說明，而非內(nèi)涵式定義。同時(shí)，“方案”提出：要“制定燃煤電廠超低排放環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估技術(shù)規(guī)范，修訂煤電機(jī)組能效標(biāo)準(zhǔn)和能效最低限值標(biāo)準(zhǔn)……”，因此，研究評(píng)估體系及方法不僅對(duì)當(dāng)前推進(jìn)工作有現(xiàn)實(shí)意義，而且對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)修訂、環(huán)境管理制度改革都有重要意義。本文從超低排放的評(píng)估方面進(jìn)行一些探索，并對(duì)超低排放存在的一些問題進(jìn)行分析。
超低排放評(píng)估體系及方法思考
評(píng)估對(duì)象與目的
首先，要分清超低排放評(píng)估的對(duì)象和目的。超低排放評(píng)估可分為對(duì)超低排放限值的合理性評(píng)估和具體項(xiàng)目達(dá)到超低排放要求的狀態(tài)評(píng)估，也即普遍性和特殊性評(píng)估。二者具有聯(lián)系和區(qū)別，在超低排放限值提出之前，后者應(yīng)當(dāng)是前者提出的基礎(chǔ)，而當(dāng)超低排放限值確定之后，前者應(yīng)當(dāng)是后者的依據(jù)。合理性評(píng)估分為兩種情況，對(duì)已經(jīng)確定了超低排放限值的情況進(jìn)行評(píng)估和制訂超低排放限值時(shí)對(duì)不同的情景值進(jìn)行分析的評(píng)估。但不論是哪種情況，都要基于典型（樣本）超低排放機(jī)組或者項(xiàng)目的環(huán)境效果、技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)代價(jià)、適用條件等要素的分析結(jié)果來開展。由于每個(gè)機(jī)組、設(shè)備的實(shí)際運(yùn)行條件、原材料的價(jià)格、環(huán)境因素等千差萬別，設(shè)備實(shí)際運(yùn)行效果往往不等同于設(shè)備實(shí)際能力，因此不宜采用實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)簡單分析，而是要基于實(shí)際數(shù)據(jù)，考慮設(shè)計(jì)條件、外部條件變動(dòng)等因素，采用規(guī)范的、可比性的方法進(jìn)行科學(xué)全面分析。正如運(yùn)動(dòng)員的成績只能通過標(biāo)準(zhǔn)化的比賽場(chǎng)所競賽后才能確認(rèn)一樣，對(duì)于超低排放機(jī)組的投入產(chǎn)出分析，也必須在一個(gè)規(guī)范的規(guī)則之下才能用于排放限值制定和政策制定。決不能簡單地認(rèn)為某一電廠在某些條件下能夠做到的事，所有的電廠都照搬能做到；超低排放要求也不能僅根據(jù)某些電廠通過168小時(shí)后的監(jiān)測(cè)驗(yàn)收數(shù)據(jù)就做出規(guī)定。本文主要研究對(duì)已經(jīng)確定了超低排放要求情況下的評(píng)估問題。
其次，要清楚達(dá)到超低排放要求和達(dá)到超低排放狀態(tài)不是一回事。如果只有法定的排放標(biāo)準(zhǔn)而沒有明確的超低排放限值要求時(shí)，污染物排放即使做到了近零排放，也只能稱為達(dá)標(biāo)排放。這是因?yàn)殡姀S在實(shí)際運(yùn)行中有的是按地方政府特殊要求運(yùn)行，有的是按照其他環(huán)保要求運(yùn)行，更多情況下是為了避免超標(biāo)違法而盡可能遠(yuǎn)離限值運(yùn)行。如在20世紀(jì)初的日本以及我國重點(diǎn)地區(qū)的一些電廠運(yùn)行的除塵、脫硫設(shè)備，污染物實(shí)際排放濃度要大大低于排放標(biāo)準(zhǔn)，甚至低于現(xiàn)行的超低排放要求，但當(dāng)時(shí)并未稱超低排放。因此，超低排放是個(gè)相對(duì)概念，是相對(duì)于法定的排放標(biāo)準(zhǔn)而言的，它具備兩個(gè)特征：一是明確的限值要求且可與排放標(biāo)準(zhǔn)的要素相比較；二是超低排放限值要求要嚴(yán)于法定排放標(biāo)準(zhǔn)。因此，評(píng)估超低排放的效果，是達(dá)到超低排放限值要求與達(dá)標(biāo)排放限值要求之間的相對(duì)比較。如果用超低排放后電廠的預(yù)測(cè)排放量與實(shí)施前電廠實(shí)際排放量相比，會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的誤導(dǎo)作用，因?yàn)閷?shí)施前的實(shí)際排放量并不一定是達(dá)標(biāo)排放量，而實(shí)施后的預(yù)測(cè)排放量并不是實(shí)際排放量。
評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建
由上分析可知，對(duì)超低排放的評(píng)估本質(zhì)上是對(duì)超低排放限值的合理性評(píng)估，由于超低排放限值是相對(duì)于排放標(biāo)準(zhǔn)而表現(xiàn)的，因此評(píng)估體系的構(gòu)建應(yīng)根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)制訂的基本要求，并體現(xiàn)出超低排放的特點(diǎn)。我國環(huán)保法對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)制訂的原則要求與國際上的通行做法基本相同，主要涉及三個(gè)方面，即環(huán)境質(zhì)量影響、技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)代價(jià)。環(huán)境質(zhì)量影響體現(xiàn)的是“目的”，技術(shù)水平體現(xiàn)的是“路徑”，經(jīng)濟(jì)代價(jià)體現(xiàn)的是“支撐”。評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建時(shí)，要盡量全面、簡要、準(zhǔn)確、方便反映超低排放的目的及本質(zhì)屬性，指標(biāo)間應(yīng)互相獨(dú)立并從不同側(cè)面反映超低排放的主要特征。
目的指標(biāo)——環(huán)境質(zhì)量改善的指標(biāo)。表達(dá)環(huán)保效果的指標(biāo)有直接指標(biāo)和間接指標(biāo)。對(duì)大氣污染控制而言，直接指標(biāo)就是環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)；間接指標(biāo)一般包括污染物排放狀況（排放總量、速率、績效等）、達(dá)標(biāo)排放率、單位國土面積上的污染物排放量、煤炭消費(fèi)量等。直接指標(biāo)容易獲得，則不用或者只是輔助用間接指標(biāo)。由于霧霾的影響是多種污染源和污染物共同作用的結(jié)果，必須將燃煤電廠的排放影響與燃煤散燒及其他污染源的排放影響的分擔(dān)率進(jìn)行分析，為決策者提供更全面的參考。超低排放除了減少常規(guī)污染物排放之外，有可能產(chǎn)生正向或者負(fù)向的環(huán)境效益，且可能對(duì)能耗、二氧化碳的排放產(chǎn)生影響，在評(píng)估中應(yīng)當(dāng)考慮。
路徑指標(biāo)——技術(shù)水平指標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)環(huán)保要求的前提下，技術(shù)水平指標(biāo)最終反映的是設(shè)備的可靠性，因此核心技術(shù)指標(biāo)是可靠性指標(biāo)。3項(xiàng)常規(guī)污染物控制設(shè)備一般是串聯(lián)在煙氣系統(tǒng)之上，一個(gè)關(guān)鍵部件會(huì)影響到整個(gè)設(shè)備的可靠性，而一個(gè)設(shè)備的可靠性往往影響到整個(gè)煙氣治理系統(tǒng)的可靠性，進(jìn)而煙氣治理系統(tǒng)的可靠性也必然影響到機(jī)組的可靠性。超低排放對(duì)于內(nèi)外部條件（如煤質(zhì)及相關(guān)消耗性原材料等）都會(huì)產(chǎn)生不同的影響，需要做出必要的評(píng)估。此外，超低排放也要考慮到電力生產(chǎn)安全性、持續(xù)性、響應(yīng)負(fù)荷變動(dòng)特性等，尤其是在電力安全事故中，超低排放改造中安全生產(chǎn)事故已成為電力安全生產(chǎn)事故的多發(fā)區(qū)。
支撐指標(biāo)——經(jīng)濟(jì)代價(jià)指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)代價(jià)指標(biāo)也分直接影響和間接影響。直接影響主要是分析在環(huán)境目標(biāo)下的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性問題，也是支撐環(huán)境指標(biāo)的基石，脫離了經(jīng)濟(jì)代價(jià)的單純環(huán)境指標(biāo)沒有實(shí)際意義。直接指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是投入經(jīng)濟(jì)成本在環(huán)境質(zhì)量改善上的貢獻(xiàn)率，這對(duì)于分析多污染源對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的影響以及對(duì)全社會(huì)宏觀影響是有重要價(jià)值的，如投入多少億元，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善起到了多少作用。但是，在實(shí)際工作中對(duì)單個(gè)具體項(xiàng)目往往難以分析，因?yàn)閱蝹€(gè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善既要分析敏感點(diǎn)上的環(huán)境影響，也要分析影響范圍，而這兩個(gè)方面往往難以判定哪個(gè)更重要。綜合考慮，采用了邊際污染物減排的經(jīng)濟(jì)代價(jià)指標(biāo)，兼顧了對(duì)多源和單源的評(píng)價(jià)需求，更便于與全社會(huì)（或者其他行業(yè)）邊際污染控制成本相比較。根據(jù)筆者的多年實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和研究成果，提出了用于評(píng)價(jià)超低排放適用性的核心指標(biāo)（直接指標(biāo)）3個(gè)，輔助性指標(biāo)（間接性指標(biāo)）10個(gè)。原則性內(nèi)容及簡要解釋見表。
對(duì)核心指標(biāo)的可評(píng)估性進(jìn)行簡要分析。環(huán)境質(zhì)量影響指標(biāo)：超低排放要求中規(guī)定的3項(xiàng)污染物以及它們形成的二次污染物對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響（損害），在《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）中有對(duì)應(yīng)的基準(zhǔn)值，利用規(guī)范的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)方法可以做定量評(píng)估。對(duì)于典型機(jī)組影響，雖然在實(shí)際應(yīng)用時(shí)有一定困難（主要是工作層面），但可以通過每個(gè)電廠（機(jī)組）環(huán)境影響報(bào)告書的評(píng)價(jià)結(jié)論簡要推論分析。對(duì)于區(qū)域甚至全國性火電廠超低排放的環(huán)境效果，完全可以通過空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)模型得出。技術(shù)水平指標(biāo)：設(shè)備可靠性指標(biāo)對(duì)于電廠來說已經(jīng)有成熟而規(guī)范的要求，也有專門的電力可靠性管理機(jī)構(gòu)，主要污染控制設(shè)備也已開展了可靠性統(tǒng)計(jì)，對(duì)于新的設(shè)備也完全可以按照設(shè)備可靠性管理要求進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。超低排放相關(guān)影響，如能效、物耗、二次污染以及對(duì)系統(tǒng)的安全性、穩(wěn)定性都可以定量與定性分析。經(jīng)濟(jì)代價(jià)指標(biāo)：單位污染物減排量成本變化實(shí)際上是難以分析，但又必須分析的。因?yàn)椴煌髽I(yè)、改造程度不同，采用不同工藝、不同設(shè)備，建設(shè)、運(yùn)行條件等差別很大，尤其是超低排放要求下相差數(shù)倍之多（如為了減少幾毫克每立方米的污染排放濃度需要增加一臺(tái)濕式除塵器），在具體分析時(shí)，應(yīng)以典型項(xiàng)目進(jìn)行解剖麻雀式的分析，然后尋找規(guī)律，進(jìn)行規(guī)范的技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。對(duì)于國家已經(jīng)明確了補(bǔ)貼電價(jià)的超低排放，分析經(jīng)濟(jì)代價(jià)時(shí)簡單得多，但這種簡單分析并不能體現(xiàn)出超低排放的真實(shí)經(jīng)濟(jì)代價(jià)，而只是體現(xiàn)了電價(jià)支付者的顯性經(jīng)濟(jì)成本，因?yàn)檎鎸?shí)成本會(huì)以多種方式最終傳導(dǎo)到全社會(huì)。 需要進(jìn)一步指出的是，以上核心指標(biāo)雖然是獨(dú)立性指標(biāo)，但指標(biāo)之間仍然是互相影響的，如設(shè)備可靠性指標(biāo)是以設(shè)備能夠?qū)崿F(xiàn)超低排放為前提的，如果沒有這個(gè)前提，則提高設(shè)備可靠性沒有意義；再如，可靠性提高了，環(huán)境效益好，但經(jīng)濟(jì)代價(jià)升高。在評(píng)估時(shí)要注意指標(biāo)之間的關(guān)系。另外，以上指標(biāo)直接用于評(píng)估時(shí)，需要進(jìn)一步對(duì)指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范性解釋，并制定規(guī)范性、可操作性的指導(dǎo)文件，此工作已不是本文任務(wù)。
評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)用
指標(biāo)主要解決“尺子”的問題，但用尺子測(cè)量的結(jié)果是否合適，則需要提出一個(gè)評(píng)分的基準(zhǔn)（給指標(biāo)賦值），且要制定出一個(gè)評(píng)出優(yōu)良中差等的“分?jǐn)?shù)線”。正如高考的分?jǐn)?shù)線在全國不一樣，對(duì)超低排放評(píng)估的分?jǐn)?shù)線在全國也不一樣，與各地的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、技術(shù)水平是密切相關(guān)的。如對(duì)于某一個(gè)地區(qū)電價(jià)增加3分錢也可承受，而在另一個(gè)地區(qū)電價(jià)不增也難以承受。超低排放的水平全國也應(yīng)有所區(qū)別，絕不能“一刀切”。 評(píng)分基準(zhǔn)和“分?jǐn)?shù)線”應(yīng)當(dāng)由政府部門委托第三方來制定。但基本的原則應(yīng)堅(jiān)持從全社會(huì)層面來衡量電廠超低排放的價(jià)值。企業(yè)根據(jù)各自的戰(zhàn)略主動(dòng)推進(jìn)超低排放，雖然無可非議，甚至予以鼓勵(lì)，但是某一具體企業(yè)的意愿并不等于社會(huì)層面的可行。比如，在某一地區(qū)，企業(yè)愿意每千瓦時(shí)增加2分錢甚至更高成本實(shí)施煤電超低排放，是因?yàn)檫@樣做要比政府同意企業(yè)采用天然氣發(fā)電成本（比煤電高出2~3角錢）要低90%以上。但是，政府應(yīng)當(dāng)考慮，如果將天然氣用于民用替代散燒煤是否比用于發(fā)電有更好的社會(huì)效益和環(huán)境效益，要求企業(yè)以氣電代煤電從全社會(huì)角度看是否合算。對(duì)于排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，美國、歐盟等采用的是最佳可行技術(shù)（BAT）方法來制定，且針對(duì)行業(yè)（如電力）污染物排放控制的BAT技術(shù)文件制定時(shí)間平均耗時(shí)3～5年，所以，我們要以科學(xué)的態(tài)度評(píng)價(jià)超低排放的效果和合理性，也需要進(jìn)行大量的技術(shù)工作和實(shí)踐驗(yàn)證，對(duì)此應(yīng)有充分的思想準(zhǔn)備和技術(shù)準(zhǔn)備。
考核及運(yùn)用超低排放需要關(guān)注的重點(diǎn)
超低排放考核時(shí)段值應(yīng)加長
在對(duì)超低排放進(jìn)行考核時(shí)，由于排放濃度很低、波動(dòng)性大，應(yīng)當(dāng)給企業(yè)合法運(yùn)行留有合理的空間，防止變成企業(yè)被動(dòng)性常態(tài)化違法。如可以將排放濃度任何1小時(shí)值超標(biāo)考核明確為24小時(shí)（或者更長時(shí)間）平均值超標(biāo)考核，對(duì)低負(fù)荷運(yùn)行時(shí)脫硝不能投運(yùn)造成的超標(biāo)情況給予必要的豁免等。由于這些豁免性措施主要針對(duì)低排放濃度超標(biāo)或者短時(shí)排放濃度超標(biāo)的情況，且負(fù)荷減少的原因并不一定會(huì)造成排放速率（單位時(shí)間的排放量）增加，所以對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響是輕微的。此外，這種要求還可以防止由于環(huán)保設(shè)備過量裕度和運(yùn)行中增加能耗、物耗、二次污染（如脫硝過量噴氨造成氨逃逸）造成不必要浪費(fèi)和環(huán)境影響。因此，科學(xué)考核機(jī)制和必要的豁免不僅必要，且在美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家的排放標(biāo)準(zhǔn)中普遍采用。不過，當(dāng)考核平均時(shí)段值加長時(shí)，不同時(shí)間尺度的排放限值寬嚴(yán)比較應(yīng)經(jīng)過時(shí)間修正后再比較。
超低排放不應(yīng)作為煤電可否發(fā)展的唯一環(huán)境判據(jù) 用超低排放來擴(kuò)大煤電的發(fā)展空間是不可取的。在達(dá)標(biāo)排放條件，燃煤電廠對(duì)空氣質(zhì)量的影響完全可以滿足環(huán)境質(zhì)量要求，這不僅是排放標(biāo)準(zhǔn)制定理論和法律依據(jù)上的基本要求，而且也可通過實(shí)踐檢驗(yàn)證明。超低排放雖然會(huì)在達(dá)標(biāo)排放要求下進(jìn)一步削減3項(xiàng)常規(guī)污染物的排放，但關(guān)鍵是解決不了制約煤電發(fā)展的二氧化碳這個(gè)最大、最根本的因素。如果因?yàn)槌团欧趴梢越ǜ嗟娜济弘姀S，不僅不利于化解當(dāng)前煤電產(chǎn)能相對(duì)過剩的矛盾，而且對(duì)于中國的低碳發(fā)展是不利的，對(duì)煤電行業(yè)未來的影響會(huì)更大。
結(jié)論與建議
超低排放要求是相對(duì)于嚴(yán)于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的一種明確、可度量的行政要求。當(dāng)沒有超低排放要求時(shí)，低于排放標(biāo)準(zhǔn)限值的行為都為達(dá)標(biāo)排放，而不能稱為超低排放；超低排放的要求嚴(yán)于排放標(biāo)準(zhǔn)才有意義，當(dāng)超低排放要求成為排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，超低排放也不存在。
超低排放效果的評(píng)估是排放標(biāo)準(zhǔn)限值與超低排放限值之差所帶來的成本與效益的評(píng)估。評(píng)估所遵循的基本依據(jù)為法定的排放標(biāo)準(zhǔn)制訂原則，即以環(huán)境質(zhì)量、技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)條件相協(xié)調(diào)為總目標(biāo)。
通過建立簡明、體現(xiàn)本質(zhì)要求、可操作的評(píng)估指標(biāo)體系，并從污染影響范圍內(nèi)全社會(huì)角度來評(píng)價(jià)超低排放的優(yōu)良中差或適合性。評(píng)估的核心指標(biāo)為環(huán)境質(zhì)量的改善率、設(shè)備可靠性、單位污染物減排量成本3項(xiàng)指標(biāo)，并可根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)及地區(qū)特點(diǎn)在10項(xiàng)輔助指標(biāo)中選擇。
通過法制化軌道解決特定時(shí)期、特定情況下的污染治理問題。我國環(huán)保法規(guī)定地方可以制訂比國家排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)要求的標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)于國家標(biāo)準(zhǔn)，地方排放標(biāo)準(zhǔn)也可以理解為是超低排放要求，因此，超低排放的要求應(yīng)盡可能通過地方排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。
對(duì)超低排放要求適合性評(píng)估，與具體超低排放項(xiàng)目的評(píng)估雖然基本理念、原則相同，但具體方法有很大區(qū)別。對(duì)于具體項(xiàng)目的評(píng)估，主要是根據(jù)合同要求開展，但可通過對(duì)具體典型項(xiàng)目的評(píng)估來提取可比性的信息用于對(duì)超低排放普遍性的評(píng)估。對(duì)于具體評(píng)估工作應(yīng)根據(jù)公正的第三方制定并經(jīng)主管部門認(rèn)可的規(guī)范性技術(shù)評(píng)估指南或?qū)t來開展。（本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》（綜合）2016年5期，作者系中電聯(lián)黨組成員、專職副理事長）
