【G20是中國首次以創(chuàng)始國和核心成員國的重要身份參與的全球能源治理機制。作為本屆峰會東道主國及全球能源生產(chǎn)及消費大國，中國應(yīng)更多地從全球視角出發(fā)，尋求在全球能源治理新形勢下所應(yīng)該發(fā)揮的角色及作用。】
9月4日至5日，G20峰會在杭州召開，“構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容的世界經(jīng)濟”的峰會主題正契合當前全球能源行業(yè)所面臨的變革發(fā)展大勢。作為本屆峰會東道主國及全球能源生產(chǎn)及消費大國，中國應(yīng)更多地從全球視角出發(fā)，尋求在全球能源治理新形勢下所應(yīng)該發(fā)揮的角色及作用。
全球能源治理的內(nèi)涵
20世紀90年代，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，全球化進程加速，各種全球性問題的解決已經(jīng)突破單一國家的界限和范圍，需要國家和各非國家行為體共同作用，“全球治理”理論應(yīng)運而生。在此基礎(chǔ)上，全球能源治理就是指對國際社會各行為主體通過具有約束力或法律基礎(chǔ)的國際規(guī)則解決國際能源政治及經(jīng)濟事務(wù)的行為方式。
全球能源治理有四個方面的基本特征：其實質(zhì)是以全球治理機制為基礎(chǔ)，而不是以各個國家或經(jīng)濟體的政府權(quán)威為基礎(chǔ)；其行為體為一個由不同層次行為個體及其行為構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，具有多元化和多樣性；其方式是參與、談判和協(xié)調(diào)，強調(diào)治理行為產(chǎn)生時程序上的基本原則；其基礎(chǔ)為國際能源秩序，國際能源秩序包含了世界能源政治與經(jīng)濟不同發(fā)展階段中的常規(guī)化安排，其中一些安排是客觀產(chǎn)生的基礎(chǔ)性的，另一些則是主觀的程序化的。
全球能源治理的核心要素包括五個方面：一是國際能源治理的價值觀，即在全球范圍內(nèi)所要實現(xiàn)的治理能源事務(wù)的理想目標，這個目標一般是超越國家、種族、宗教、意識形態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展水平之上的；二是國際能源治理的規(guī)則，包括用以調(diào)節(jié)國際能源關(guān)系和規(guī)范國際能源秩序的所有跨國性的原則、規(guī)范、標準、政策、協(xié)議和程序等；三是國際能源治理的主體，即制定和實施全球規(guī)則的組織機構(gòu)主要有兩類，分別為“各國政府、政府部門及亞國家的政府當局”和“各類政府間和非政府間國際能源組織”，后者如國際能源署（IEA）、石油輸出國組織（歐佩克）、世界能源理事會、能源憲章和國際能源論壇等；四是國際能源治理的合作機制，包括全球性的和地區(qū)性的，如聯(lián)合國、亞太經(jīng)濟合作組織、東盟+3、上海合作組織、中亞區(qū)域能源、大湄公河次區(qū)域、東北亞等能源工作組等；五是國際能源治理的經(jīng)濟協(xié)調(diào)手段，即能源現(xiàn)貨市場和能源期貨市場。
全球能源治理的歷史沿革
現(xiàn)行全球能源治理大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。從19世紀下半期到20世紀70年代為第一發(fā)展階段。在此階段，西方發(fā)達國家在全球能源治理中占據(jù)統(tǒng)治地位，生產(chǎn)和出口石油的殖民地和不發(fā)達國家成為被控制、被掠奪的對象。當時的全球能源治理是以殖民主義性質(zhì)的“石油租借地”制度及完全由西方國家控制的石油定價制度為基礎(chǔ)的。從這個意義上可以說，當時的全球能源秩序是一種極不平等的國際制度安排。
從20世紀70年代開始至冷戰(zhàn)結(jié)束，為全球能源秩序第二發(fā)展階段。這個階段的特點是西方國家完全壟斷世界石油市場的局面被打破。1960年歐佩克建立，隨著20世紀70年代發(fā)生兩次石油危機，國際油價完全由西方發(fā)達國家和“石油七姐妹”決定的時代結(jié)束。國際能源秩序的“單中心”格局逐漸被發(fā)達的能源消費國和發(fā)展中的能源生產(chǎn)國相互對立的“雙中心”格局所取代。這是國際能源秩序演進過程中的一次重大變革。1974年，發(fā)達的石油消費國在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）框架下，發(fā)起成立了IEA。這是發(fā)達國家反制歐佩克的重大舉措。從此，無論是發(fā)展中的石油生產(chǎn)國，還是發(fā)達的石油消費國都加強了各自的聯(lián)合，更加注重通過國際組織進行競爭和合作，以維護對己有利的能源游戲規(guī)則。
從20世紀90年代開始至今為全球能源治理發(fā)展的第三個階段。冷戰(zhàn)結(jié)束，經(jīng)濟全球化趨勢不斷加深，能源在國際關(guān)系中的地位大幅上升。國際能源秩序面臨新一輪重大變革。主要表現(xiàn)在以下六個方面。第一，國際能源秩序開始從“雙中心”向“多中心”格局發(fā)展。出現(xiàn)了俄羅斯等非歐佩克石油生產(chǎn)大國及中國、印度等非國際能源機構(gòu)石油消費大國。第二，石油定價機制出現(xiàn)多元化趨勢。長期以來，紐約和倫敦石油交易所在決定國際油價方面起著決定性作用?，F(xiàn)在，在美國和歐洲以外地區(qū)紛紛成立新的石油交易場所，如伊朗國際石油交易所、俄羅斯石油交易所。它們對國際石油定價機制的重要作用正在逐漸顯現(xiàn)。第三，美元主導的國際石油金融體系面臨重大挑戰(zhàn)。2006年5月委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)表示，委正考慮以歐元為出口石油計價。2006年7月俄羅斯提出在其與他國的石油交易中將逐步采用盧布定價制度。2008年的由美國擴散到全球其他地區(qū)的金融危機進一步?jīng)_擊了美元在國際石油金融體系中的地位。第四，與能源有關(guān)的氣候和環(huán)境問題成為大國間合作與競爭的新焦點。第五，爭奪核能和平利用及新能源開發(fā)規(guī)則制定權(quán)的斗爭進一步展開。第六，建立全球能源共同安全秩序的呼聲日益高漲。
全球能源治理的中國角色
就全球治理的角度來看，在G20前的國際能源合作框架還無法應(yīng)對世界各國所面臨的能源問題。無論是IEA還是歐佩克，其規(guī)則都相對松散。而在聯(lián)合國主導下的能源合作機構(gòu)中，只有國際原子能機構(gòu)是唯一專業(yè)能源機構(gòu)。
全球能源治理的核心問題是找到利益相關(guān)各方的共同利益，實行集體行動，采取切實可行的能源政策，這也是當前全球能源治理面臨的最大難題。采取協(xié)調(diào)一致的集體行動是當初工業(yè)化國家應(yīng)對第一次能源危機而成立IEA的主要目的。如今面臨著全球能源安全的挑戰(zhàn)，即能源轉(zhuǎn)型過程中的供應(yīng)及價格的不穩(wěn)定性，國際社會更應(yīng)建立采取集體行動的應(yīng)對機制。然而，目前在世界上很多至關(guān)重要的國際組織中，在最為重要的能源領(lǐng)域，卻沒有一個有中國全面參與的真正意義上的全球性國際組織。中國缺席國際能源治理與中國作為能源生產(chǎn)與消費大國的地位嚴重不相符。這就需要有一個像G20這樣的全球能源治理平臺發(fā)揮中國能源大國的作用。
G20于1999年9月25日在華盛頓成立，由七國集團（美國、英國、法國、德國、意大利、日本、加拿大）、金磚五國（中國、印度、巴西、俄羅斯、南非）、七個重要經(jīng)濟體（澳大利亞、墨西哥、韓國、土耳其、印度尼西亞、沙特阿拉伯、阿根廷），以及歐盟國家組成。其GDP總量約占全球的85％，貿(mào)易額占全球的80％以上，人口約占全球的2／3。G20的宗旨是推動發(fā)達國家與發(fā)展中國家、發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體國家之間進行建設(shè)性對話，以尋求合作并促進經(jīng)濟的持續(xù)增長。自2008年每年召開領(lǐng)導人峰會1至2次，已逐步成為全球經(jīng)濟合作的主要論壇。而G20是中國首次以創(chuàng)始國和核心成員國的重要身份參與的全球能源治理機制。
G20既包括俄羅斯、沙特等能源生產(chǎn)大國，又包括中國、美國、歐盟等能源消費大國或國家集合體，容易也能在IEA和歐佩克等能源機構(gòu)之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。塑造一套新型的全球能源治理的理念、原則和機制，是中國可以并必須用以發(fā)揮作用和影響，既服務(wù)于國內(nèi)能源革命又貢獻于人類能源文明的最佳平臺。在2014年布利斯班峰會上，習近平主席就能源議題做主體發(fā)言，并代表中國與美國、澳大利亞牽頭發(fā)布《G20能源合作原則》。2015年土耳其安塔利亞峰會將能源問題列為會議優(yōu)先議程之一，并召開了G20歷史上第一次能源部長會議。
無論全球能源治理的何種理念和模式、不管全球能源治理的機制如何相異，都有一個同質(zhì)性特點，就是其任務(wù)的落地和具體實施基本都由企業(yè)來實際操作和承擔：無論是供應(yīng)側(cè)還是需求側(cè)，無論是對話平臺還是國際合作，無論是技術(shù)交流還是標準設(shè)定，無論是研發(fā)創(chuàng)新還是人才流動等等，企業(yè)都在切切實實地發(fā)揮著各種協(xié)調(diào)作用。我們相信G20框架下的全球能源機制，為中國能源企業(yè)提供了一個全新的平臺，協(xié)助中國發(fā)揮其應(yīng)有的能源大國的相應(yīng)治理作用。
（作者為教授，中國人民大學國際能源戰(zhàn)略研究中心主任，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）
