本輪深化電力體制改革已經(jīng)進(jìn)行快5年了，人們對(duì)改革的成效褒貶不一：有的認(rèn)為成效顯著，盡管遇到了不少困難，但整個(gè)改革基本按照既定目標(biāo)不斷推進(jìn)；有的則認(rèn)為成效不大，在一定程度上還偏離了正確的方向，亟需糾偏。之所以出現(xiàn)完全不同的觀點(diǎn)，主要原因在于沒有一個(gè)統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
從2002年國務(wù)院印發(fā)《電力體制改革方案》算起，電力體制改革已經(jīng)走過18個(gè)年頭了，什么時(shí)候基本結(jié)束，似乎難以預(yù)計(jì)。認(rèn)為改革只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)，指的是人們與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新步伐永遠(yuǎn)不會(huì)停止，并不是說實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的時(shí)間可以隨意拖延。電力體制改革不應(yīng)當(dāng)成為一場不可預(yù)期、無法評(píng)判的改革，實(shí)踐向人們提出了一個(gè)必須要解決的問題，這就是確立一個(gè)用以衡量我國電力體制改革成功與否的科學(xué)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并以此凝聚共識(shí)，排除干擾，確保改革沿著市場化的正確方向前進(jìn)并快速達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
本文將重溫并根據(jù)中央《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號(hào)文）確定的市場化改革方向以及相關(guān)要求，探討衡量電力體制改革成功的標(biāo)準(zhǔn)。
一、電力市場建設(shè)不能替代電力體制改革
電力體制改革的市場化方向，決定了電力市場建設(shè)是本輪電改一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。改革近5年以來出臺(tái)的配套文件，以及針對(duì)改革具體實(shí)踐提出的諸如輸配電價(jià)定價(jià)、電力交易規(guī)則制定、售電側(cè)改革、現(xiàn)貨市場試點(diǎn)等一系列指導(dǎo)意見，幾乎涉及的都是電力市場建設(shè)的問題，而涉及體制的改革除電力交易機(jī)構(gòu)組建、增量配電業(yè)務(wù)改革的有關(guān)意見外，基本上還未看到其它文件。電力市場建設(shè)受到主管部門高度重視，也成功吸引了民眾的注意力，以至于很多人產(chǎn)生了錯(cuò)覺，以為電力體制改革就是電力市場建設(shè)，兩者之間可以劃等號(hào)，其實(shí)這是不對(duì)的。
（1）電力市場建設(shè)并非電力體制改革的全部內(nèi)容。電力體制改革這一概念實(shí)際上有狹義和廣義之分，前者僅指體制方面的改革，后者則包含電力市場建設(shè)，在認(rèn)識(shí)上將體制改革與市場建設(shè)區(qū)分開來，是非常必要的。中央《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號(hào)文），既提出了電力市場建設(shè)的任務(wù)，也提出了體制改革的要求。盡管9號(hào)文對(duì)體制改革的任務(wù)著墨不多，但這并不代表體制改革可有可無。恰恰相反，從9號(hào)文確定的總體思路、改革的重點(diǎn)和路徑看，體制改革的任務(wù)不僅是明確的，而且被放到了具有決定性意義的重要位置上。
?。?）體制改革和市場建設(shè)各自要解決的主要矛盾不同。本輪電改的基本思路是“管住中間，放開兩頭”。顯然，中間能不能管住管好，是體制改革要解決的主要問題，放開后的兩頭能不能實(shí)現(xiàn)公平有效競爭，則是市場建設(shè)要解決的主要問題。從一個(gè)更高的視角看，體制改革的任務(wù)主要是對(duì)生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，而市場建設(shè)的任務(wù)則主要是為電力這一特殊商品設(shè)計(jì)交易方案和建立相關(guān)機(jī)制。
?。?）體制改革與市場建設(shè)的關(guān)系類似樓房基礎(chǔ)與樓體的關(guān)系。建設(shè)電力市場意味著要打破市場壟斷和市場壁壘，開放電網(wǎng)，培育多元主體，實(shí)現(xiàn)從“獨(dú)買獨(dú)賣”到公平有效競爭的轉(zhuǎn)變，如果一直保持發(fā)、輸、配、售電垂直一體化的壟斷體制，電力市場的建設(shè)將無從談起。而且如果在市場中允許既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員的主體存在，市場競爭的公平性也無法得到保障。所以沒有體制改革，或者體制改革不到位，電力市場的建設(shè)都是搞不好的。體制改革與市場建設(shè)，前者為后者奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件，前者具有戰(zhàn)略性特征，后者具有戰(zhàn)術(shù)性特征。
電力市場由于其自身的特殊性和復(fù)雜性，加上我國電力行業(yè)雙軌制狀況一時(shí)難以改變，決定了它的建設(shè)不可能一蹴而就，需要經(jīng)歷一個(gè)從簡單到復(fù)雜，從局部到全局，從不完善到完善的較長過程（其實(shí)世界各國電力市場的建設(shè)情況也基本如此）?？梢钥隙ǎ娏κ袌龅慕ㄔO(shè)不可能先于電力體制改革的完成而完成，因此不能用對(duì)電力市場建設(shè)的評(píng)價(jià)替代對(duì)電力體制改革的評(píng)價(jià)。
二、電力體制改革的主要內(nèi)容和關(guān)鍵任務(wù)
電網(wǎng)體制和調(diào)度交易體制改革是本輪電力體制改革的兩個(gè)主要內(nèi)容，其中最核心、最關(guān)鍵的任務(wù)是重新定位電網(wǎng)企業(yè)（功能）。
中發(fā)（2015）9號(hào)文在“近期推進(jìn)電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)”一節(jié)中指出：要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和電力技術(shù)特性定位電網(wǎng)企業(yè)功能，改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送、負(fù)責(zé)電力系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)；改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式，不再以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)；規(guī)范投資和資產(chǎn)管理行為；繼續(xù)完善主輔分離。
由此可見，本輪電改重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能的要求是十分明確和具體的。9號(hào)文在“總體思路”一節(jié)中還指出：“深化電力體制改革的重點(diǎn)和路徑是：在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開兩頭的體制構(gòu)架，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃；推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行；繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究；進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)”。
這段話清楚地表明，人們常說的“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”是必須在完善電力體制改革，形成“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架基礎(chǔ)上進(jìn)行的。理論和實(shí)踐都證明，這個(gè)基礎(chǔ)的形成有賴于電網(wǎng)企業(yè)按照9號(hào)文要求進(jìn)行重新定位，沒有電網(wǎng)企業(yè)的重新定位，就不可能真正有“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架。因此，重新定位電網(wǎng)企業(yè)（功能）在本輪電改中具有基礎(chǔ)性、決定性作用，是改革的關(guān)鍵任務(wù)。
需要特別說明的是，以“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的提法概括改革的重點(diǎn)和路徑是很片面的，極易產(chǎn)生誤解或誤導(dǎo)。這一提法不僅回避了“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的基礎(chǔ)和前提，還回避了繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究的要求，而這些被回避的東西恰恰正是本輪電力體制改革的重要內(nèi)容。必須指出，深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和輸配體制研究的要求，在9號(hào)文中是與“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”并列提出的，同樣是本輪電改必須要完成的課題，任何人無權(quán)將其屏蔽或刪除。
如果要簡明概括深化電力體制改革的重點(diǎn)和路徑，根據(jù)9號(hào)文的精神，準(zhǔn)確全面的表述應(yīng)當(dāng)是：在進(jìn)一步深化電力體制改革的基礎(chǔ)上，在“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)下，創(chuàng)造性地開展“三放開、一獨(dú)立、一繼續(xù)、三強(qiáng)化”的各項(xiàng)改革工作。
三、電網(wǎng)企業(yè)的科學(xué)定位就是成為真正的公共事業(yè)企業(yè)
理論上電網(wǎng)企業(yè)本來就是公共事業(yè)企業(yè)，但實(shí)際上我國的電網(wǎng)企業(yè)一直是需要完成利潤指標(biāo)、競爭性與非競爭性業(yè)務(wù)混合、公共事業(yè)屬性不明確的壟斷型企業(yè)。中央（2015）9號(hào)文在“近期推進(jìn)電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)”第9和第10條中，提出了深化電網(wǎng)企業(yè)改革的任務(wù)，目標(biāo)就是重新定位電網(wǎng)企業(yè)（功能），即通過一系列改革，剝離其具有競爭性的環(huán)節(jié)和有關(guān)輔業(yè)，退出購售電競爭，完全回歸公共事業(yè)屬性，變成一個(gè)不以追求贏利為目標(biāo)，只按照政府核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)，自覺履行電力普遍服務(wù)義務(wù)的公共事業(yè)企業(yè)。電網(wǎng)企業(yè)完全回歸公共事業(yè)屬性意義重大，它是堅(jiān)持電改市場化方向的需要，是實(shí)現(xiàn)“管住中間、放開兩頭”的前提，也是建設(shè)公平、公正電力市場的保障。
電網(wǎng)企業(yè)成為真正的公共事業(yè)企業(yè)有三種模式可供選擇：一是輸配合一，電網(wǎng)企業(yè)成立具有獨(dú)立法人資格的售電公司，售電業(yè)務(wù)與輸配電業(yè)務(wù)分開；二是輸配合一，但與售電徹底分離，售電公司由其它資本投資組建并獨(dú)立運(yùn)營；三是輸配分開，配售一體，同時(shí)鼓勵(lì)成立單一售電公司參與售電競爭。
第一種模式售電公司與電網(wǎng)企業(yè)存在資產(chǎn)紐帶關(guān)系，電網(wǎng)企業(yè)事實(shí)上仍在經(jīng)營售電，在我國傳統(tǒng)文化背景下，這種藕斷絲連的模式無法保障市場競爭的公平性，容易成為滋生腐敗的溫床，而且也不符合中央（2015）9號(hào)文關(guān)于重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能的要求。第二種模式電網(wǎng)企業(yè)完全退出售電，售電與配電也完全分離，這種模式同樣存在較大問題，由于配電和售電兩者密切相關(guān)，相鋪相成，配電是售電的物理基礎(chǔ)，售電是配電的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，因此沒有配電的售電，不僅難以拓展服務(wù)范圍，提升服務(wù)質(zhì)量，而且極不利于達(dá)成配電網(wǎng)吸引社會(huì)資本加快自身發(fā)展和進(jìn)行混合制改造的目標(biāo)。第三種模式則不僅克服了前兩者存在的缺點(diǎn)，而且建立了真正的“管住中間，放開兩頭”的體制架構(gòu)，是一種較理想的模式。
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為“放開兩頭”，其中一頭是發(fā)電，另一頭是售電，其實(shí)是一種誤解。售電是肯定要放開的，這是市場競爭的需要，但它不是電力體制架構(gòu)中完整的一頭，只是其中的一個(gè)部分。9號(hào)文在“總體思路”一節(jié)中說的“三放開”，其中一個(gè)放開是“有序向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)”，在第16項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中又再次強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)”，可見放開的另一頭主要還不是售電，而是配電。輸電網(wǎng)具有集中性、統(tǒng)一性、樞紐性的特征，是高度自然壟斷業(yè)務(wù)；配電網(wǎng)具有分散性、區(qū)域性、終端性的特征，是有一定競爭性的業(yè)務(wù)，兩者無法相提并論。因此，需要重新定位并必須管住的中間是輸電網(wǎng)；配電網(wǎng)當(dāng)然也需要監(jiān)管，但可以通過其它方式來實(shí)現(xiàn)。
輸配分開不僅是電網(wǎng)企業(yè)回歸公共事業(yè)屬性的最佳途徑，而且是深化電改的一步妙棋和無可替代的抓手。它除了為形成真正“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，進(jìn)而為建立公平公正的電力市場創(chuàng)造必要的前提外，還有以下重要意義和作用：
一是為避免調(diào)度獨(dú)立提供了一個(gè)具有較強(qiáng)說服力的理由，使調(diào)度能夠繼續(xù)保持與輸電網(wǎng)企業(yè)一體化的模式，有利于保障電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。
二是順應(yīng)時(shí)代潮流，從體制上為促進(jìn)配電網(wǎng)的有源化、區(qū)域化、市場化、協(xié)同化、智能化、現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，可以極大地推動(dòng)以低碳、綠色分布式能源為基礎(chǔ)的能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，加快我國能源轉(zhuǎn)型步伐。
三是開辟了社會(huì)資本投資配電網(wǎng)以及配電網(wǎng)實(shí)施混合制改造的廣闊前景，能夠真正吸引社會(huì)資本遵循市場規(guī)律，規(guī)?；⒁?guī)范化參與配電網(wǎng)建設(shè)，促進(jìn)配電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展。
四是如果各發(fā)電集團(tuán)（企業(yè)）經(jīng)政府授權(quán)運(yùn)營存量和增量配電網(wǎng)，可以充分利用新的平臺(tái)，通過拓展諸如綜合能源服務(wù)等更多的相關(guān)業(yè)務(wù)，解決傳統(tǒng)燃煤電廠因能源轉(zhuǎn)型需要關(guān)閉后，相關(guān)人員的工作出路問題。
五是有利于理順中央和地方在電網(wǎng)管理上的責(zé)權(quán)關(guān)系，形成中央管輸電，地方管配電的更加科學(xué)合理的行業(yè)治理體系架構(gòu)，共同為投資者創(chuàng)造以更低的成本、更便捷的方法獲得電力的營商環(huán)境。
六是破解增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)面臨的困境，增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)實(shí)際上就是輸配分開改革試點(diǎn)，因此兩者基本上可以做到無縫銜接。
四、衡量本輪電力體制改革成功的基本標(biāo)準(zhǔn)
電力體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，確定它的衡量標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)各項(xiàng)改革任務(wù)間的關(guān)系有一個(gè)清晰的了解，這些關(guān)系可扼要?dú)w納如下:
第一，電力體制改革包括體制改革和市場建設(shè)兩部分內(nèi)容，前者不僅是后者的基礎(chǔ)和前提，而且是電力市場實(shí)現(xiàn)公平競爭的保障。
第二，原來的電網(wǎng)體制與市場化以及能源轉(zhuǎn)型的要求不相適應(yīng)，是本輪深化電力體制改革要解決的主要矛盾，而重新定位電網(wǎng)企業(yè)（功能）則是解決該矛盾的關(guān)鍵。
第三，電網(wǎng)企業(yè)重新定位的本質(zhì)要求就是完全回歸公共事業(yè)屬性。電網(wǎng)企業(yè)在電改中扮演的角色舉足輕重，它自身的改革（重新定位）是否到位，是整個(gè)電力體制改革能否沿著正確方向前進(jìn)并取得最后成功的決定因素。
因此，只有當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)最大限度剝離其具有競爭性的環(huán)節(jié)和有關(guān)輔業(yè)，徹底退出購售電競爭，成為電力市場的服務(wù)者、公平正義的維護(hù)者、電網(wǎng)安全的守衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)繁榮的助推者、能源轉(zhuǎn)型的鋪路者、電網(wǎng)重塑的引領(lǐng)者時(shí)，電力體制改革才算真正獲得了成功。輸電網(wǎng)企業(yè)的“六種角色”，就是衡量本輪電力體制改革成功的基本標(biāo)準(zhǔn)。
完全回歸公共事業(yè)屬性的輸電網(wǎng)企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，不僅沒有降低和減小，反而提高和增大了。輸電網(wǎng)是電力市場的物理支撐，在今天的技術(shù)條件下，沒有輸電網(wǎng)就沒有電力市場，與輸電網(wǎng)一體化的調(diào)度又是電力生產(chǎn)的“前線總指揮”，因此輸電網(wǎng)企業(yè)理所當(dāng)然既是政府推動(dòng)電力市場建設(shè)和組織交易的得力“助手和參謀”，又是協(xié)助政府維護(hù)市場公平競爭秩序不可缺少的“助理裁判”。由于沒有利潤考核指標(biāo)，輸電網(wǎng)企業(yè)可以更好地集中精力研究和應(yīng)對(duì)能源轉(zhuǎn)型對(duì)電網(wǎng)提出的各種挑戰(zhàn)，包括高比例可再生能源接入、系統(tǒng)低慣量化、潮流雙向并頻繁反轉(zhuǎn)等一系列問題，確保整個(gè)電力系統(tǒng)的安全和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。同時(shí)在沒有束縛和干擾的情況下，可以徹底解放思想，通過科學(xué)、務(wù)實(shí)、精細(xì)的電網(wǎng)規(guī)劃研究，最大限度減少過度和低效投資，降低輸電電價(jià)，為進(jìn)一步改善營商環(huán)境作出值得期待的貢獻(xiàn)。
從發(fā)展的眼光看，傳統(tǒng)電網(wǎng)正在經(jīng)歷一場新的變革，它要重塑一個(gè)與低密度、低慣量、小型化、分散化的可再生能源相適應(yīng)的現(xiàn)代電網(wǎng)。隨著時(shí)間的推移，遠(yuǎn)距離輸電容量以及輸電網(wǎng)下網(wǎng)潮流都會(huì)逐漸減少，輸電網(wǎng)的利用率也會(huì)隨之進(jìn)一步下降，這已經(jīng)是可以預(yù)見的發(fā)展趨勢(shì)。電網(wǎng)的重塑，必須站在全局的立場上，以社會(huì)效益最大化為目標(biāo)，用互聯(lián)網(wǎng)的新思維和能源革命的新技術(shù)，對(duì)輸電網(wǎng)的存量改造和增量發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。顯然輸電網(wǎng)企業(yè)只有真正回歸公共事業(yè)屬性，擺脫各種羈絆，才能在電網(wǎng)的重塑中大展身手，真正成為時(shí)代潮流的引領(lǐng)者。
輸電網(wǎng)企業(yè)的“六種角色”體現(xiàn)的是一種與能源革命催生的生產(chǎn)力相適應(yīng)的新的生產(chǎn)關(guān)系。確立“六種角色”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，并非必須經(jīng)過復(fù)雜的邏輯推理過程，人們憑借相關(guān)常識(shí)和辯證思維也能得出同樣的結(jié)論，事實(shí)上，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)早已經(jīng)是藏在人們心里或潛意識(shí)里的一把尺子，大多數(shù)人都是（自覺或不自覺地）用這把尺子來衡量電力體制改革成效的。
五、電力體制改革也要敢于攻克難關(guān)
未能完全貫徹和執(zhí)行中央（2015）9號(hào)文件的精神和要求，改革一直忽視或回避了以重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能為核心的電網(wǎng)體制改革，導(dǎo)致新一輪電改難以真正深化，甚至在一定程度上走了樣。顯然，不是創(chuàng)造性地而是選擇性地執(zhí)行中央文件，是本輪電力體制改革目前存在的最大的問題。
習(xí)總書記在十九屆四中全會(huì)上指出：改革還有許多硬骨頭要啃，還有許多難關(guān)要攻克，要堅(jiān)持方向不變，決不能停下腳步；新時(shí)代的改革更多面對(duì)的是深層次體制機(jī)制問題。習(xí)總書記這一重要指示對(duì)電力體制改革也有很強(qiáng)的針對(duì)性。
電力體制改革快5年了，但人們看到那些本該屬于競爭性行業(yè)的輔業(yè)依舊沒有被剝離出去，一項(xiàng)本來十分清晰明確的“完善主輔分離”的任務(wù)，在由“執(zhí)行”變成“博弈”的過程中，漸漸變得模糊起來，足見在實(shí)踐中堅(jiān)持市場化改革方向并非易事。重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能無疑是本輪電力體制改革的一道難關(guān)，只有正視問題，牢記使命，下定決心攻下這道難關(guān)，本輪電力體制改革才能達(dá)到成功標(biāo)準(zhǔn)的要求，也才能向新時(shí)代交出一份人民滿意的答卷。
?。ㄗ髡呦抵袊娏こ填檰柤瘓F(tuán)西南電力設(shè)計(jì)院原副總工程師）
