優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，破除山西能源轉型困境

　　2024年政府工作報告強調(diào)，提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，加強國家戰(zhàn)略腹地建設。優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，是黨和國家基于當前及未來面臨的總體形勢和重大問題而實施的戰(zhàn)略性舉措，其對加速發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、促進能源主產(chǎn)地區(qū)順利轉型、縮小區(qū)域發(fā)展不平衡問題等具有重大而深遠的意義。

　　2020年9月，中國提出“雙碳”目標，這不僅體現(xiàn)了負責任大國的擔當，也是解決我國資源環(huán)境約束問題、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。但需要注意的是，“雙碳”目標在為我國經(jīng)濟社會轉型提供新動能新方向的同時，也對部分地區(qū)提出了新挑戰(zhàn)。受自然資源稟賦和歷史發(fā)展因素制約，我國化石能源主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較沿海地區(qū)相對滯后，高碳發(fā)展路徑鎖定現(xiàn)象較為突出。“雙碳”目標提出后，以山西為典型代表的化石能源主產(chǎn)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)更加嚴峻復雜，產(chǎn)業(yè)結構單一、財政依賴明顯、能源轉型動力不足以及人力資本薄弱等問題亟待解決。

　　山西轉型意義重大

　　我國主要化石能源結構為“富煤、缺油、少氣”，煤炭作為我國儲量最豐富的化石能源，在保障我國能源安全中的扮演著重要角色。雖然我國煤炭資源儲藏量大，但地區(qū)間分布不均衡，不同地區(qū)的煤炭資源稟賦差異巨大。根據(jù)自然資源部發(fā)布的《2022年全國礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計表》，山西省煤炭儲量達483.1億噸，在全國煤炭儲量中所占份額高達23.3%，居全國之首，內(nèi)蒙古和陜西以411.2億噸和291.0億噸緊隨其后。

　　煤炭資源分布的不均衡，導致我國煤炭資源稟賦與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間存在明顯的空間錯配，形成了長期以來“西煤東輸、北煤南運”的基本國情。2023年，山西省原煤產(chǎn)量13.78億噸，占全國原煤產(chǎn)量比例為29.26%，原煤產(chǎn)量自2020年來穩(wěn)居全國第一。

　　就山西而言，長期的資源依賴導致其經(jīng)濟與煤炭高度掛鉤。研究發(fā)現(xiàn)，山西GDP增長趨勢與全國煤炭消費變化趨勢相似，具有一定特征相關性。2020—2022年間，由于煤炭需求上漲價格上行，山西經(jīng)濟高速增長，年GDP從17651.9億元升至25642.6億元，增幅達到45.3%。但隨著煤炭價格下行，2023年，山西GDP名義增速比全國平均低4.19個百分點，僅為0.45%。2021年，山西省煤炭行業(yè)納稅占全省工業(yè)企業(yè)納稅比例高達71.53%，煤炭及其相關行業(yè)占全省工業(yè)企業(yè)稅費繳納的比重高達近79%。山西經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展亟需找到新的支柱產(chǎn)業(yè)，否則將在煤炭消費達峰后面臨快速下行的風險。

　　相較于內(nèi)蒙古的露天礦居多，山西地下礦居多，經(jīng)過多年高強度開發(fā)，部分地區(qū)煤炭資源瀕臨枯竭，對開采技術水平要求也在不斷提高，其勞動生產(chǎn)率水平全國較低。數(shù)據(jù)顯示，雖然山西省煤炭開采和洗選業(yè)就業(yè)規(guī)模在縮減，但山西省煤炭就業(yè)人員總數(shù)占全國煤炭采選業(yè)就業(yè)人數(shù)的比重卻一直上升，從1992年的11.9%一直上升到2020年的35.0%。隨著能源轉型不斷向前推動，山西將面臨行業(yè)萎縮、就業(yè)減少等問題，需要提前謀劃，探索建立化石能源主產(chǎn)地區(qū)公正轉型的中國范式。

　　總體而言，山西興于煤也困于煤，“一煤獨大”的產(chǎn)業(yè)格局缺乏多元化發(fā)展，一定程度上影響了經(jīng)濟的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。同樣作為產(chǎn)煤大省，山西在能源轉型過程中面臨的經(jīng)濟下行及就業(yè)端壓力也將遠超過“陜蒙”地區(qū)。但山西作為全國唯一的全省域、全方位、系統(tǒng)性國家資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)，利用其“綜改區(qū)”政策先行先試的優(yōu)勢，著力開展重大生產(chǎn)力布局調(diào)整優(yōu)化，對推動山西加速形成新質(zhì)生產(chǎn)力、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有關鍵作用，對全國化石能源主產(chǎn)區(qū)重大生產(chǎn)力布局調(diào)整優(yōu)化具有重大示范意義。

　　山西轉型成效顯著

　　2010年12月，國務院批準設立山西省國家資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)，賦予山西“先行先試”的改革試驗權。2017年國務院印發(fā)《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經(jīng)濟轉型發(fā)展的意見》，2019年5月召開的中央深改委會議審議通過了《關于在山西開展能源革命綜合改革試點的意見》。持續(xù)的政策是國家賦予山西的重大使命，更是山西促進重大生產(chǎn)力布局優(yōu)化調(diào)整、推動產(chǎn)業(yè)升級轉型的重大契機。

　　山西也采取了一系列有力舉措，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，積極推動煤炭、電力、鋼鐵、等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型。在保障國家能源供應安全的同時，山西持續(xù)推進落后煤炭產(chǎn)能的退出，“十三五”期間累計化解煤炭過剩產(chǎn)能1.57億噸，煤炭行業(yè)邁入高質(zhì)量轉型發(fā)展快車道。目前，山西煤炭先進產(chǎn)能占比已超過80%，處于全國第一梯隊。山西還以煤礦智能化建設為切入點，率先將5G技術引入智能煤礦建設，成立了全國煤炭行業(yè)首個科研創(chuàng)新人工智能計算中心。通過大力實施產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”，重點培育“鏈主+鏈核+專精特新”企業(yè)，山西高新技術企業(yè)數(shù)量由“十二五”末的720家增加到2023年的4155家。

　　山西不僅有豐富的化石能源，其可再生能源也有一定的開發(fā)潛力。受地勢影響，山西省高風區(qū)域分布不均，呈現(xiàn)出北部區(qū)域高密度資源集中，中部南部高質(zhì)量資源區(qū)較為分散的態(tài)勢?？傮w來看，山西省風電有較大的開發(fā)潛力。此外，山西省光伏資源相比于華北地區(qū)其他省份相對豐富，并且南北差異較大，南部地區(qū)全年光照時間要高于北部區(qū)域。并且山西省也還有較為發(fā)達的光伏組件制造建設產(chǎn)業(yè)，從長遠來看山西省光伏裝機建設也將進入高速期。“十四五”以來，山西可再生能源也進入大規(guī)模、高比例、高質(zhì)量發(fā)展新階段，2023年可再生能源裝機容量達5309.1萬千瓦，同比增長22.6%。

　　此外，山西區(qū)域合作水平也在持續(xù)提升。2014年，國務院批復《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，黃河金三角四市緊抓黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略機遇，圍繞共建新格局、共謀大發(fā)展，取得了積極成效。2021年，山西省印發(fā)《山西省“十四五”京津冀、長三角、大灣區(qū)等區(qū)域融合發(fā)展實現(xiàn)高水平崛起規(guī)劃》，旨在充分發(fā)揮資源稟賦、地理區(qū)位、發(fā)展?jié)摿Φ确矫鎯?yōu)勢，積極對接和融入國家重大戰(zhàn)略，與京津冀、長三角、大灣區(qū)等區(qū)域一起，逐步形成優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟格局。

　　通過這些年的努力，山西在新舊動能轉換、綜合改革、創(chuàng)新驅(qū)動等方面取得積極成效，為下一步轉型工作奠定了良好基礎。

　　山西轉型困境多

　　盡管近年來山西交出了一份不錯的答卷，但隨著“雙碳”目標的持續(xù)推動，山西更急迫地需要擺脫高碳發(fā)展路徑鎖定的現(xiàn)狀。在邁向高質(zhì)量綠色發(fā)展的進程中，山西面臨著一系列現(xiàn)實困境，亟待破局。

　　一是產(chǎn)業(yè)結構僵化，經(jīng)濟隨煤炭行情波動。長期以來，山西產(chǎn)業(yè)主要依賴傳統(tǒng)煤炭和重工業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)在很大程度上也是圍繞煤炭產(chǎn)業(yè)而發(fā)展起來的服務業(yè)，經(jīng)濟受煤炭行情影響大，短時間內(nèi)也難以形成新的支撐性產(chǎn)業(yè)。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，這樣單一的產(chǎn)業(yè)結構容易導致山西經(jīng)濟韌性不強，尤其在中國能源轉型進程中容易受到各種風險的沖擊。隨著煤炭資源儲量的減少和開采難度的增大，山西經(jīng)濟發(fā)展將受到更嚴重的阻礙。此外，由于高碳路徑長期鎖定帶來的高碳資產(chǎn)退出問題也將抑制山西經(jīng)濟多元化發(fā)展。

　　二是減排與保供壓力并存，山西低碳發(fā)展路徑形成的難度大。山西作為中國重要的能源生產(chǎn)供應基地，對我國能源系統(tǒng)安全提供了重要保障。但長期的煤炭開采利用也導致了山西高碳路徑依賴及嚴重的環(huán)境污染問題。隨著“雙碳”目標進程不斷推進，在碳排放雙控的壓力下，山西仍需承擔重要的保供任務，疊加環(huán)境治理帶來的成本高周期長等現(xiàn)實問題，多端擠壓對山西未來轉型發(fā)展路徑提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　三是人力資本積累薄弱，穩(wěn)就業(yè)壓力大。一方面，受多方面因素影響，山西人力資源整體素質(zhì)偏低，高端人才缺失問題突出。2022年，山西省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資為90495元，較全國平均水平低了23534元。另一方面，山西在落戶政策、住房補貼等人才引進政策方面競爭力也較弱，人才引進環(huán)境有待完善。此外，山西高等教育缺乏優(yōu)勢，教育部建設的42所世界一流大學中，沒有一所在山西;截至2023年6月底，教育部公布的全國普通高校數(shù)量共2820所，山西有83所，占全國比例為2.94%，本土人才培養(yǎng)能力相對較弱。人才的缺失也影響了山西科技創(chuàng)新能力，不利于新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。2022年，山西全社會R&D經(jīng)費投入強度僅為1.07%，比全國低1.47個百分點。另一方面，煤炭的退出也會導致相關行業(yè)用工需求減少，給未來穩(wěn)定就業(yè)和公正轉型帶來巨大壓力。

　　四是營商環(huán)境排名靠后，對企業(yè)吸引差。由中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國城市政商關系評價報告2021》顯示，在政商關系健康指數(shù)得分中，山西省以13.54的分值排名全國倒數(shù)第一。在北京大學光華管理學院張志學教授與武漢大學的合作者張三保和康璧成共同完成的《中國省份營商環(huán)境評價》中，山西也是以46.74分位列全國23位。盡管近年來通過多方面發(fā)力，山西營商環(huán)境取得明顯進步，但與東部地區(qū)仍存在一定差距，營商環(huán)境改善空間較大。

　　凡此種種，山西轉型面臨的現(xiàn)實困境涉及經(jīng)濟多元化、人才儲備、就業(yè)問題、環(huán)境治理、和政策環(huán)境等多方面。山西產(chǎn)業(yè)也面臨“不得不轉”和“如何轉型”的問題，近幾年煤炭行情好、需求足也造成了部分企業(yè)轉型弱的問題，這也可能導致山西錯過重要的窗口期。

　　山西能源轉型對策建議

　　建國之初，我國結合國情多次對重大生產(chǎn)力布局進行優(yōu)化調(diào)整，從156項重點建設到三線建設再到東部優(yōu)先、集聚發(fā)展，都對中國經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)格局帶來了深遠的影響。因此，在新舊動能轉換的背景下，亟需各級政府通過優(yōu)化調(diào)整重大生產(chǎn)力布局，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動山西轉型進程。

　　一是頂層推進，系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)整重大生產(chǎn)力布局。重大生產(chǎn)力布局需要從中央層面統(tǒng)籌，在“綜改區(qū)”的基礎上，進一步出臺有利于山西加快能源轉型、推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設、提高全要素聚集的先行先試政策。因地制宜在山西布局新質(zhì)生產(chǎn)力，結合山西發(fā)展基礎，有針對性地布局一批具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。出臺針對山西重大生產(chǎn)力布局調(diào)整優(yōu)化的專項政策，進一步加強對山西的監(jiān)督考核。

　　二是加快產(chǎn)業(yè)綠色轉型，激發(fā)經(jīng)濟增長新活力。針對山西“依煤依重”的生產(chǎn)力布局，應打破高碳路徑依賴，促進地區(qū)經(jīng)濟多元化發(fā)展。一方面，繼續(xù)優(yōu)化煤炭開發(fā)布局，加快推動煤炭清潔化利用，提高先進產(chǎn)能占比。另一方面，利用山西較為豐富的太陽能、風能等可再生能源資源基礎，大力發(fā)展可再生能源，打造綠色低碳的新型能源系統(tǒng)，發(fā)展可再生能源相關產(chǎn)業(yè)。此外，山西要牢牢抓住發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的契機，緊密結合本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎，積極拓展高端化、智能化、綠色化產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌推進新興產(chǎn)業(yè)壯大、未來產(chǎn)業(yè)培育，為山西經(jīng)濟培養(yǎng)新支柱。

　　三是夯實人才基石，全方位培養(yǎng)用好人才。實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，為山西轉型提供強有力的智力支撐。根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與需求，制定供需清單，大力度、高頻次的開展人才對接引進工作，以產(chǎn)引才、以才促產(chǎn)、產(chǎn)才融合，加快走出一條產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才集聚互相支撐、融合發(fā)展的山西路徑。優(yōu)化完善人才服務機制，塑造人才發(fā)展生態(tài)。山西必須厚植人才成長沃土，在薪酬、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等全方位為引進人才提供保障。

　　四是提前布局，防范煤炭減產(chǎn)帶來的就業(yè)風險。山西應充分了解能源綠色轉型對山西的潛在影響，做好公正轉型相關工作。針對容易受轉型影響的企業(yè)，將這部分企業(yè)的職工作為就業(yè)工作重點群體，建立轉型職工臺賬，實行動態(tài)服務和管理。根據(jù)易受影響群體年齡、就業(yè)意愿，加強職業(yè)技能培訓體系建設，以職業(yè)培訓為抓手提升職工轉崗適應能力。

　　五是全面深化放管服改革，打造營商環(huán)境“強磁場”。轉變思想觀念，著力構建親清政商關系，為企業(yè)提供“店小二”式服務。針對山西營商環(huán)境現(xiàn)存的短板，積極吸取東部沿海地區(qū)經(jīng)驗，在開辦企業(yè)、辦理建筑許可證、獲得電力等企業(yè)全生命周期所需服務方面提供便利，簡化辦理流程。同時，不斷提升相關配套水平和能力，促進上下游產(chǎn)業(yè)的整體配套，實現(xiàn)從項目到產(chǎn)業(yè)再到集群發(fā)展的良性循環(huán)。

　　來源：中國能源網(wǎng) 作者：趙子健供職于北京大學能源研究院