國研視點
核心觀點
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)是需要多方參與的系統(tǒng)工程，政府部門重在制定政策與營造氛圍，激勵投資方與業(yè)主安裝屋頂分布式光伏電站；央企與國企重在建設(shè)和運營連接屋頂光伏電站的智能微電網(wǎng)平臺和為屋頂光伏開發(fā)相關(guān)方提供服務的供應鏈管理平臺；金融機構(gòu)積極為屋頂居民提供低息乃至政府貼息的綠色金融服務，激勵居民自建自用戶用光伏電站。
錢平凡周健奇
整縣推進屋頂分布式光伏試點成效低于預期
2021年6月20日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于報送整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)試點方案的通知》，拉開了整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)的帷幕。同年9月，國家能源局公布了試點名單，含31個省區(qū)市的676個縣市區(qū)。整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點縣市區(qū)建設(shè)規(guī)模多在15萬千瓦至30萬千瓦之間，全國整縣推進屋頂分布式光伏試點縣累計備案容量約16500萬千瓦。整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點啟動后，掀起了分布式光伏發(fā)展熱潮，成效已顯，如促進了分布式光伏發(fā)展，提高了城鄉(xiāng)居民利用屋頂增加收入的機會。在2021年全國光伏新增裝機容量中，分布式光伏裝機容量占比約為53%，首次超過集中式光伏電站裝機容量，2022年分布式光伏新增裝機容量占比擴大至58%。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點進展仍低于預期。截至2022年底，全國整縣推進屋頂分布式光伏試點地區(qū)累計并網(wǎng)容量2976萬千瓦，僅完成規(guī)劃目標的18%；截至今年4月底，累計并網(wǎng)容量3692萬千瓦，完成了規(guī)劃目標的22%。目前，山東、河南等少數(shù)省份累計并網(wǎng)容量達到規(guī)劃目標的30%左右，而不少地方低于規(guī)劃目標的15%，如2022年底陜西省累計并網(wǎng)容量僅24.6萬千瓦，不到規(guī)劃目標的6%。
國家能源局在出臺整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點通知時提出“5432”的申報條件，其中條件之五是：黨政機關(guān)建筑屋頂總面積可安裝光伏發(fā)電比例不低于50%，學校、醫(yī)院、村委會等公共建筑屋頂不低于40%，工商業(yè)廠房屋頂不低于30%，農(nóng)村居民屋頂不低于20%。隨后，國家能源局提出，2023年底達成“5432”目標的縣區(qū)市，將被列為整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)示范縣。從目前情況來看，能夠達到該目標的縣(市、區(qū))并不多。截止到2022年底，全國整縣推進屋頂分布式光伏試點地區(qū)累計并網(wǎng)容量中，戶用裝機占比為47.9%；截止到2023年4月底，戶用裝機占比為50.4%。作為整縣推進屋頂分布式光伏試點工作領(lǐng)先的山東省，截止到2022年5月底，諸城市整縣推進屋頂分布式光伏累計新增裝機8.05萬千瓦。其中，工商業(yè)屋頂光伏并網(wǎng)1.84萬千瓦(占比23%)，農(nóng)村居民屋頂光伏并網(wǎng)6.21萬千瓦(77%)，黨政機關(guān)屋頂分布式光伏并網(wǎng)僅45.39千瓦(忽略不計)。雖然累計并網(wǎng)容量與“5432”要求的面積并不一致，但至少表明，公共機構(gòu)屋頂裝機容量過低的現(xiàn)實與當初設(shè)定的目標還有較大差距。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點的成效
就分布式光伏開發(fā)綜合條件的優(yōu)質(zhì)性而言，山東、河南與河北分別位于全國前三位。隨著整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點的啟動，河南省分布式光伏開發(fā)突飛猛進，入選試點縣(市、區(qū))66個，僅次于山東省的70個，規(guī)劃裝機總量約1500萬千瓦。截至今年4月底已完成裝機并網(wǎng)容量443萬千瓦，約完成規(guī)劃目標的30%。在裝機并網(wǎng)中，戶用占比約88%，公共機構(gòu)屋頂實際裝機量7萬千瓦，約占總并網(wǎng)裝機容量的1.58%。
2022年，河南省分布式光伏新增裝機量居全國之首。在河南省66個試點縣(市、區(qū))中，蘭考縣既不是綜合條件最好，也不是完成裝機目標最高的縣，但其開發(fā)模式具有一定典型性，整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點的成效與問題在此得到集中體現(xiàn)。蘭考縣試點備案容量為33.3萬千瓦，截至2023年5月底已完成裝機并網(wǎng)容量11.23萬千瓦，達到規(guī)劃目標的1/3。在完成并網(wǎng)裝機中，戶用光伏裝機容量10.33萬千瓦，占比92%；公共機構(gòu)屋頂裝機容量0.9萬千瓦。蘭考縣采用了試點中盛行的“一縣一企，集中開發(fā)”的模式，在試點村的基礎(chǔ)上，全面推進整縣屋頂光伏開發(fā)。對于村民屋頂光伏開發(fā)采用兩種模式：一是農(nóng)戶出屋頂，企業(yè)出設(shè)備，聯(lián)合開發(fā)屋頂光伏電站；二是農(nóng)戶貸款自建屋頂光伏電站，農(nóng)行負責放款，企業(yè)負責建設(shè)與運維。對于黨政機關(guān)、學校和工商業(yè)屋頂，主要采用合同能源管理的模式。
蘭考縣試點的成效顯著。一是快速形成了零散戶用光伏的規(guī)?；l(fā)展，一年多在70個村中建成了3500座戶用光伏電站，有力地促進了整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)目標的實現(xiàn)；二是幫助村民有效利用閑置屋頂增加了收入，第一種模式(屋頂租賃)下的村民每戶每年可獲得1500-3000元的收入，第二種模式下的村民每戶每年可獲得2500-5000元的收入；三是幫助公共機構(gòu)有效利用閑置屋頂資源節(jié)約用電成本；四是建設(shè)虛擬電廠(智能微電網(wǎng))，把先進理念與智能科技引入鄉(xiāng)村，既提高了光伏發(fā)電的本地消納占比，又破解了縣域新能源車輛普及難題，有力推動了農(nóng)村能源革命。
蘭考縣試點的問題也突出。一是開發(fā)成本較高，優(yōu)質(zhì)屋頂資源越來越少，模式難以持續(xù)，難以實現(xiàn)既定的開發(fā)目標；二是絕大多數(shù)村民都選擇租賃屋頂模式，獲得屋頂?shù)臐撛谑找嫫?，村民參與屋頂光伏開發(fā)的積極性未能調(diào)動起來；三是村民屋頂光伏基本上都是全額上網(wǎng)，未能實現(xiàn)國家鼓勵的“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”的目標，未能有效發(fā)揮戶用光伏的獨特優(yōu)勢；四是公共機構(gòu)參與屋頂光伏開發(fā)的形式單一，主動性不強，公共機構(gòu)屋頂光伏裝機率遠低于目標；五是光儲充放一體化智能微電網(wǎng)與電網(wǎng)公司的虛擬電廠定位差異較大，無章可循，難以有效運行與進一步發(fā)展。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)模式亟須調(diào)整
整縣推進屋頂分布式光伏試點的成效與問題表明，試點工作致力于用集約化、規(guī)?；绞介_發(fā)屋頂分布式光伏的出發(fā)點和新思路是正確的，但開發(fā)模式亟待調(diào)整。
屋頂分布式光伏，特別是戶用光伏電站和裝機規(guī)模小于200千瓦的公共機構(gòu)屋頂光伏電站，數(shù)量眾多、位置分散、單體規(guī)模、建設(shè)環(huán)境復雜多樣、缺少規(guī)模經(jīng)濟性、單位裝機成本相對較高。但分布式光伏電站有著集中式光伏電站無法比擬的獨特優(yōu)勢，即通過“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”，實現(xiàn)電力生產(chǎn)與消費的融合，造就電力產(chǎn)消者，充分挖掘分布式光伏發(fā)電的價值。上網(wǎng)電價是生產(chǎn)價格，自用電價是消費價格。國內(nèi)不同地方的上網(wǎng)電價與消費電價不完全一樣，如河南省上網(wǎng)電價是度電0.3779元，居民消費電價分三檔：一檔度電0.525元，二檔度電0.575元，三檔度電0.825元；工商業(yè)電價和充電樁的電價較為復雜，非谷時度電價格都在0.6元以上。自發(fā)自用的比例越高，節(jié)省的電費就越多，獲得的收益就越高。因此，屋頂分布式光伏開發(fā)的要點之一是盡可能地“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”。
小于200千瓦的公共機構(gòu)屋頂光伏電站和居民屋頂光伏電站(裝機規(guī)模多在20千瓦左右)適合業(yè)主自投自用(目前裝機費用為3.5元/瓦左右)，可以實現(xiàn)這類光伏電站的投資收益最大化。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點旨在用整合資源的集約化實現(xiàn)屋頂分布式光伏開發(fā)的規(guī)模經(jīng)濟，本意是鼓勵在一個縣(市、區(qū))同時建設(shè)屋頂分布式光伏電站，從而有效降低戶用光伏電站開發(fā)的獲客成本和軟成本，進而降低電站開發(fā)成本。
在整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點中盛行的以央企、地方國企和大型光伏組件生產(chǎn)企業(yè)為主導的“一企包一縣”模式，把整合資源簡單理解為獨家開發(fā)一個縣，在具體開發(fā)時采用了“租用屋頂”與“全額上網(wǎng)”這種類似集中式光伏電站開發(fā)模式，如河南省整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點中呈現(xiàn)出典型的“2個90%”現(xiàn)象，即全額上網(wǎng)光伏電站超過90%，租賃屋頂光伏電站超過90%。該模式對于屋頂面積較大的公共機構(gòu)光伏電站還可適用，但這些公共機構(gòu)多不便于處理那點租金，導致公共機構(gòu)屋頂光伏裝機容量占比過低。該模式對于戶用光伏電站而言，央企與地方國企只能挑選少量優(yōu)質(zhì)屋頂建設(shè)示范點，還多是“賠本賺吆喝”，難以持續(xù)；對于大型光伏組件廠商來說，租賃屋頂建全額上網(wǎng)電站，實際上是變相賣組件，并且通過“光伏貸”把可能的金融風險轉(zhuǎn)嫁給屋頂業(yè)主，后者獲得的只是每月區(qū)區(qū)130元左右的租金。這種模式低效開發(fā)了優(yōu)質(zhì)的屋頂資源，背棄了屋頂分布式光伏的獨特優(yōu)勢。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)是需要多方參與的系統(tǒng)工程，需要政府部門、投資方、金融機構(gòu)、光伏設(shè)備供應商、光伏電站承建商、光伏電站運維商等攜手共進，充分發(fā)揮各方能力與優(yōu)勢互補。其中，政府部門重在制定政策與營造氛圍，激勵投資方與業(yè)主安裝屋頂分布式光伏電站。央企與國企，除了參與較大規(guī)模的分布式光伏電站投資與建設(shè)外，重在建設(shè)和運營連接屋頂光伏電站的智能微電網(wǎng)平臺和為屋頂光伏開發(fā)相關(guān)方提供服務的供應鏈管理平臺。金融機構(gòu)積極為屋頂居民提供低息乃至政府貼息的綠色金融服務，激勵居民自建自用戶用光伏電站。
政策建議
一是積極調(diào)整模式并出臺相應配套政策，應高效開發(fā)優(yōu)質(zhì)屋頂資源。整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)是系統(tǒng)工程，既要有清晰思路，也要有明確的模式，還要有相應的配套政策。在試點階段，政府部門只有思路，沒有明確的模式和相應的配套政策，各地在模式探索過程中多沿用集中式光伏開發(fā)模式開發(fā)屋頂分布式光伏，不僅低效開發(fā)了不少優(yōu)質(zhì)屋頂資源，也無法實現(xiàn)既定裝機容量的目標。在整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)即將轉(zhuǎn)段之際，應及時總結(jié)經(jīng)驗，倡導適合屋頂分布式光伏開發(fā)的合理模式，并出臺相應的配套政策。
二是出臺精準配套政策，大力推進公共機構(gòu)利用屋頂建設(shè)自發(fā)自用的光伏電站。在現(xiàn)行電價體系下，公共機構(gòu)屋頂最適合建設(shè)自發(fā)自用的光伏電站，然而試點中的公共機構(gòu)屋頂光伏電站占比過低，還以全額上網(wǎng)為主。這是因為缺少支持公共機構(gòu)投資建設(shè)自發(fā)自用的屋頂光伏電站的專項資金和具體政策，而公共機構(gòu)對于出租屋頂?shù)哪屈c租金既沒興趣也不便于處理。因此，政府部門需要設(shè)立公共機構(gòu)建設(shè)屋頂光伏電站的專項資金并出臺相關(guān)規(guī)定，或由本地國有能源公司統(tǒng)一提供資金、各公共機構(gòu)自行挑選承建商、能源公司與公共機構(gòu)共同分享自發(fā)自用光伏電站收益。
三是提供政府貼息貸款等綠色金融業(yè)務，激勵城鄉(xiāng)居民踴躍成為屋頂分布式光伏電力產(chǎn)消者。屋頂分布式光伏電站的獨特優(yōu)勢在于造就光伏電力產(chǎn)消者，實現(xiàn)電力產(chǎn)消融合。試點中只有很少居民建設(shè)自發(fā)自用的屋頂光伏電站而成為光伏電力產(chǎn)消者，其他居民要么租賃屋頂、要么還在觀望之中?？梢钥紤]為裝機規(guī)模在20千瓦以內(nèi)的戶用光伏電站(投資在7萬元以內(nèi))提供5年期的政府貼息貸款業(yè)務，激勵屋頂業(yè)主自行投資建設(shè)自發(fā)自用的戶用光伏電站。
四是支持以園區(qū)和村為單位建設(shè)智能微電網(wǎng)，探索共享儲能機制，拓展本地光伏電力消費市場，構(gòu)建以本地電力市場帶動屋頂分布式光伏發(fā)展新格局。整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)，除了規(guī)?；_發(fā)外，還要積極探索連散成片之道，破解獨戶用電少和獨戶難儲能的難題?？山梃b付樓村的智能微電網(wǎng)模式，積極支持以工商業(yè)、物流園區(qū)和自然村為單位建設(shè)智能微電網(wǎng)，共享儲能，建設(shè)充電樁等擴大本地電力消費的設(shè)施，共同提高自發(fā)自用光伏電力的比重，進一步調(diào)動屋頂業(yè)主投資建設(shè)自發(fā)自用光伏電站的積極性，從而構(gòu)建屋頂分布式光伏發(fā)展新格局。
五是推行分布式屋頂光伏凈計量法，切實提高農(nóng)村居民屋頂光伏發(fā)電的經(jīng)濟性。農(nóng)村自發(fā)自用、余電上網(wǎng)的戶用光伏電站的最大困境在于，白天光伏發(fā)電時村民多在室外工作而家里用電少，早晚村民在家用電較多時光伏電站不發(fā)電，結(jié)果是白天低價(度電0.38元左右)賣電給電網(wǎng)而早晚高價(度電0.53元左右)從電網(wǎng)買電消費，拉低了戶用光伏投資收益，挫傷了屋頂業(yè)主建設(shè)自發(fā)自用光伏電站的積極性。與此同時，電網(wǎng)公司在白天的絕大多數(shù)時段(早上7點至晚7點)都用平價與峰價供給工商與公共機構(gòu)，其中10點至12點、15點至17點都是峰價(度電在0.6元至1元)，此時段也是光伏發(fā)電量比較多的時候。2022年我國全社會用電量高達86372億千瓦時，而我國分布式光伏電站發(fā)電量不足1600億千瓦時，實施凈計量法對電網(wǎng)公司收益的影響可以忽略不計，但會強力推動自發(fā)自用的戶用光伏電站發(fā)展?？煽紤]采用國際慣例，推行分布式光伏凈計量法。
六是整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)需要相應政策配套，但這些政策的出臺需要一個過程，可考慮在蘭考縣先行先試。目前，蘭考縣正從試點階段轉(zhuǎn)入示范階段，需要進一步探索農(nóng)村能源革命模式，尤其需要在能源消費革命和體制革命方面進行深入探索，而培育光伏電力產(chǎn)消者和建設(shè)農(nóng)村智能微電網(wǎng)都是亟須破解的難題，可在蘭考縣先行探索公共機構(gòu)裝機模式、政府貼息綠色金融業(yè)務、凈計量法和農(nóng)村智能微電網(wǎng)等相關(guān)政策。
(作者分別系國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部研究員、企業(yè)研究所研究員)
來源：中國經(jīng)濟時報
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