2019年末到2020年初的新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊我國社會經(jīng)濟的正常發(fā)展。在黨中央、國務(wù)院的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和各條戰(zhàn)線工作人員的不懈奮戰(zhàn)下，疫情得到及時有效的控制。為應(yīng)對疫情沖擊，電力行業(yè)采取許多措施保供應(yīng)、降電價，確保了疫情期間社會生活生產(chǎn)的正常運行，為各行各業(yè)穩(wěn)妥復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供有力支持。
在新一輪電改5周年之際，筆者希望透過疫情沖擊來分析中國電力市場改革存在的一些深層但未引起充分重視的問題。
電力市場應(yīng)具備的抗風(fēng)險能力
我國電改需要高度關(guān)注風(fēng)險問題，這是市場化改革的應(yīng)有之義。電力市場在提升資源配置效率的同時，也要為市場主體提供防范和規(guī)避風(fēng)險的工具。中國電力市場的抗風(fēng)險能力應(yīng)該具備兩個特征：制度韌性和制度彈性。寬泛而言，前者可以理解為一種市場吸收和化解風(fēng)險的能力;而后者則是一種市場從風(fēng)險沖擊中迅速恢復(fù)的能力。
制度韌性
電力市場的制度韌性，是指電力市場具備在經(jīng)受外生沖擊后仍能保持市場正常運行的能力，也就是說市場具備消化供求形勢急劇變化的能力。外生沖擊可能來自供求兩側(cè)，對于未造成顯著物理性破壞的供給側(cè)沖擊，或者大幅急劇的需求側(cè)負(fù)荷波動，電力市場都能夠通過價格信號迅速地實現(xiàn)新的均衡。這種均衡狀態(tài)的調(diào)整過程伴隨著風(fēng)險。電力市場的風(fēng)險眾多，大致包括數(shù)量風(fēng)險和價格風(fēng)險兩類。在市場受到?jīng)_擊并向新均衡狀態(tài)過渡時，市場主體不可避免地要面對交易數(shù)量和交易價格的波動風(fēng)險，甚至多重風(fēng)險疊加。
要使市場具備抗擊風(fēng)險的制度韌性，就必須讓市場主體在市場中具備必要的避險工具和能力。市場優(yōu)化資源配置的作用，絕不僅僅是讓低成本機組多發(fā)電那么簡單，更要考驗企業(yè)預(yù)判和承受市場風(fēng)險的能力，而這背后又是對企業(yè)家才能、研發(fā)創(chuàng)新實力的挑選，恰是我們高質(zhì)量發(fā)展所需的真正動能所在。
因此，市場的制度韌性根本上來自于市場機制的有效性。世界上既沒有無風(fēng)險的市場，也沒有不會遭受風(fēng)險的市場。如果無法讓行業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的動能通過市場機制有效釋放，那么電力市場就不可能真正地具備抗風(fēng)險的能力。更可能出現(xiàn)的情況是，一有風(fēng)吹草動，市場便無所適從，跑到政府面前“嗷嗷待哺”。
制度彈性
電力市場的制度彈性，是指當(dāng)電力市場的基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)受外生沖擊并受到嚴(yán)重?fù)p害后，能夠通過各種措施迅速恢復(fù)到正常狀態(tài)的能力。伴隨著全球自然災(zāi)害頻發(fā)(當(dāng)然也有非自然災(zāi)害事件，比如網(wǎng)絡(luò)攻擊、恐怖襲擊、地緣政治沖突等)和電力系統(tǒng)特征變化(尤其是可再生能源發(fā)電比重不斷提高)，各國政府和學(xué)術(shù)界都在密切關(guān)注電力系統(tǒng)的系統(tǒng)彈性(和/或恢復(fù)力)問題。
在成熟電力市場國家，系統(tǒng)彈性與市場運行密切結(jié)合在一起。之所以要確保電力系統(tǒng)彈性，是著眼于保障電力市場的正常運行。不過在系統(tǒng)彈性的實現(xiàn)方式上，政策界和學(xué)術(shù)界仍存在爭論。中國近年來也在關(guān)注彈性電網(wǎng)或電網(wǎng)恢復(fù)力的研究，但研究范圍仍相對狹窄，與市場化改革也仍相距甚遠，當(dāng)然，這不是本文重點。我們要強調(diào)的是，電力市場改革必須具備承受風(fēng)險沖擊的能力，這是真正電力市場的內(nèi)在要求。
疫情反映的電力市場建設(shè)問題
疫情對中國電力市場運行和改革的影響主要體現(xiàn)在電量交易方面，現(xiàn)貨試點仍未實際運行，所受影響有限。
電量交易市場的表現(xiàn)
疫情首先檢驗了電量交易和電力用戶對供求波動風(fēng)險的承受能力。受疫情影響，整個春節(jié)假期意外延長，電力需求持續(xù)低迷，造成年前已經(jīng)簽訂的長協(xié)合同在交割、考核和結(jié)算方面都面臨一定困難。比較而言，用戶側(cè)比發(fā)電側(cè)承受更大風(fēng)險。如果不是全部，也是絕大多數(shù)用戶和售電公司都會面臨較大電量偏差的風(fēng)險。按正常規(guī)則，用戶和售電公司須支付偏差考核罰款。由于疫情屬于不可抗力，各地出臺了補丁政策，或者擴大考核范圍、或者直接取消考核，或者計劃調(diào)整交易方式等等。
同時，疫情也檢驗了月度集中交易的“市場”成色。理論上，交易品種的時間越短，越能準(zhǔn)確反映短期市場的真實供求狀況，如果市場有效，那么價格應(yīng)該反應(yīng)比較靈敏。這是我們希望設(shè)置較短時段交易的原因。然而從部分省份，比如廣東省的月度集中交易情況來看，場內(nèi)交易與真實市場之間仍保持穩(wěn)定的解耦關(guān)系。雖然國民經(jīng)濟的電力供求已經(jīng)實際劇烈變化，但場內(nèi)供求調(diào)整和價格水平卻依舊保持風(fēng)平浪靜?；蛟S從市場運行機構(gòu)的角度，這代表了一種“理性”結(jié)果，但從經(jīng)濟規(guī)律角度來，實在難與理性掛鉤。
盡管疫情沖擊屬于不可抗力，但其性質(zhì)是需求側(cè)沖擊，屬于電力市場最擅長處理的對象。然而，現(xiàn)有市場體系和市場設(shè)計，面對如此顯著的需求波動，竟然毫無反應(yīng)，完全不具備消化供求波動的能力，更不用說用價格引導(dǎo)供求了。所以我們看到，除非政府主動調(diào)整偏差考核，否則電量交易已經(jīng)崩盤;同時，在市場無所作為時，最直接的降價反應(yīng)還要依靠價格主管部門?？傊F(xiàn)有電量交易實在難與“市場”相稱。當(dāng)然，這里分析的問題仍僅針對電量交易已經(jīng)覆蓋的范圍而言，對于未放開的用戶，其電價下降只能依靠行政降電價。
電力市場設(shè)計的問題
以上表現(xiàn)反映出兩個深層問題：第一，電量交易帶給用戶的收益和風(fēng)險是什么，或者，現(xiàn)有電量交易機制如何處理收益與風(fēng)險的關(guān)系?第二，電量交易機制如何反映需求波動，或者容納用戶的用電調(diào)整需求，更進一步，這關(guān)系到電量交易如何有效地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求?
電量交易機制下的收益與風(fēng)險平衡機制。用戶參與電量交易的收益和風(fēng)險。用戶(企業(yè)、售電公司)參加電量交易的直接收益是低電價、低用電成本。相比于原來由政府部門確定年度計劃，由電網(wǎng)企業(yè)執(zhí)行的傳統(tǒng)計劃電量制，電量交易能夠在一定程度上改善電量配置的效率。低成本、高性能的機組能夠獲得更多發(fā)電小時數(shù)，而用戶則能得到更便宜的電量，從而降低企業(yè)投入。盡管降電價不是市場機制的唯一目標(biāo)，但在特定供求形勢和宏觀背景下，這是電價向合理區(qū)間過渡的一個階段性趨勢。
用戶參加電量交易享受低電價的同時，也需要承擔(dān)履約責(zé)任。用戶雖然可以自主決定用電量，但實際用電模式如果不按合同執(zhí)行，那么就會給系統(tǒng)中的其他主體造成潛在風(fēng)險，需要系統(tǒng)運營機構(gòu)來代為消化偏差。因此，用戶一旦簽訂了需要實際交割的中遠期實物合同，也就自然而然地承擔(dān)起了嚴(yán)格履約的責(zé)任。
履約責(zé)任意味著用戶會面對履約風(fēng)險，也就是說，違約就要接受處罰。如果沒有約束和懲罰，那么用經(jīng)濟學(xué)語言，合同的承諾(Commitment)便不可信。因此我們看到電量交易合同都要面臨“考核”。我們暫且將“考核”理解為嚴(yán)格意義的考核，比如像國外某些成熟電力市場，每一千瓦時的偏差都適用很高的不平衡結(jié)算價格。
用戶要充分履約會受到許多因素的制約。一方面，用戶用電模式的內(nèi)在變化與電力合同的剛性執(zhí)行可能會發(fā)生潛在的沖突，因為電力是引致型需求，電力需求除受電價影響外，還要受到用戶(企業(yè))的生產(chǎn)技術(shù)、目標(biāo)市場和替代要素等因素影響。另一方面，電力系統(tǒng)的連續(xù)時時運行會受到各種外生風(fēng)險擾動，用戶的履約同樣會面對各種直接或間接的沖擊，這些擾動沖擊往往具有隨機性，精準(zhǔn)預(yù)測難度較高。
電力市場應(yīng)該如何管理風(fēng)險?健全的電力市場必須協(xié)調(diào)企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)與用電合同履約之間矛盾。這需要市場為用戶提供足夠的自主決策權(quán)，包括充分的交易機會、自主計劃和自主調(diào)度。這樣用戶可以根據(jù)經(jīng)營決策需要來選擇合適的購電合同，并有條件主動地履行合同，降低履約風(fēng)險。當(dāng)然，僅靠這種方式無法根除風(fēng)險，但卻能消除因交易機制扭曲而產(chǎn)生的大部分風(fēng)險，主要是數(shù)量風(fēng)險。
健全的電力市場除了基本的電力交易外，還要具備風(fēng)險管理功能。任何電力市場都不可能提供無風(fēng)險的交易，成熟市場中風(fēng)險主要是跨期或跨域的價格風(fēng)險。針對這些無法根除的風(fēng)險，市場要提供有效的避險手段，主要是金融工具;當(dāng)然，除了金融工具之外，健全的電力市場往往還需要專門提供風(fēng)險對沖服務(wù)的交易商。
電力市場為用戶提供的交易組織方式與風(fēng)險管理方式，必須是內(nèi)在一致的。比如，美國和歐洲典型競爭性電力市場中數(shù)量型風(fēng)險的管理是完全不同的，各自的數(shù)量風(fēng)險管理完全內(nèi)嵌在各自現(xiàn)貨-遠期的交易體系當(dāng)中。而價格風(fēng)險且是依靠非常完善的各種金融體系和工具來實現(xiàn)。
電量交易中的數(shù)量風(fēng)險?，F(xiàn)有電量交易中的風(fēng)險非常獨特?，F(xiàn)有電量交易均是中長期交易，此類合同的特點就是鎖定中長期價格，因此用戶不會有價格波動風(fēng)險;同時，此類合同需要實物交割，從而使用戶面對數(shù)量風(fēng)險。但是現(xiàn)有交易體系和交易機制又無法向用戶提供充分調(diào)整合同頭寸的空間和手段(盡管有發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓、月度交易等)，因此，用戶面臨著一旦入場就得完全承擔(dān)合同執(zhí)行偏差的風(fēng)險。所以電量交易用戶的真實凈收益可以用以下公式表示：
電量交易預(yù)期凈收益=預(yù)期減少電費投入-預(yù)期風(fēng)險成本
其中，預(yù)期風(fēng)險成本等于偏差考核處罰標(biāo)準(zhǔn)乘以偏差電量，偏差電量的處罰標(biāo)準(zhǔn)由政府部門制定，但偏差電量大小則是由用戶決定。用戶要想風(fēng)險最小化，一方面要依靠準(zhǔn)確的負(fù)荷預(yù)測，另一方面要調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營方式。不過單靠負(fù)荷預(yù)測無法消除風(fēng)險，比如此次疫情的影響。當(dāng)外部形勢需要企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營時，用戶又缺乏充分靈活的手段調(diào)整電力合同頭寸，那么為避免損失，就有可能扭曲生產(chǎn)經(jīng)營以適應(yīng)履約要求。這種情況顯然與電力市場化改革的目標(biāo)相悖。
為了避免這種現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，現(xiàn)有電量交易機制是通過管制手段為用戶強行建立起一種“一刀切”的“免偏差考慮”機制。
免偏差考核機制的本質(zhì)?，F(xiàn)有電量交易下，免偏差考核機制建立起了收益與風(fēng)險的強制平衡，并以此維持電量交易機制的運行。由于現(xiàn)有電量交易既無法提供風(fēng)險管理，又要尊重契約精神，因而只能依靠政府來設(shè)置免偏差考核，也就是讓政府為企業(yè)合法違約背書。然而，政府難以準(zhǔn)確界定合理違約的界限，所以我們看到多種免考核范圍，一般從3%～5%不等，而且穩(wěn)定性低。面對需求的意外低迷，偏差考核有的擴大到8%，有的免除考核。
這個范圍大不大呢?眾所周知，在傳統(tǒng)計劃電量制下，電廠會為爭取到1%的超發(fā)電量而各顯神通;同時反觀國外成熟電力市場，偏離合同的每一度電都要按偏差電量的身份接受結(jié)算或受罰。本質(zhì)上，每一度偏差，都代表著個人收益與社會收益的偏離，如果允許偏離的電量帶來個人收益，那么就相當(dāng)于社會付出成本讓個體受益。這顯然不是市場化的初衷。實際上，免偏差考核范圍的大小能夠反映市場效率，免偏差考核范圍越大，說明市場的資源配置能力越弱。
政府設(shè)定的免偏差考核規(guī)則既是維系現(xiàn)有電量交易機制所必需的，又從根本上決定了這種電量交易難以作為一個真正的市場發(fā)揮作用?？傊?，現(xiàn)有電量交易不是在考驗市場優(yōu)化資源配置的能力，而是在考驗政府平衡企業(yè)收益與風(fēng)險的能力，本質(zhì)上仍是計劃色彩。
電量交易機制如何支撐經(jīng)濟發(fā)展?？赡苡杏^點認(rèn)為，3%或5%的免偏差考核適合中國實際情況，相比于用戶得到的降價優(yōu)惠，配置效率的損失并不大，對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻仍很大。這種觀點的錯誤在于：
第一，它僅把市場定位于降電價，而未定位于效率改善。對于規(guī)模較大、用電穩(wěn)定的電力用戶而言，在享受低電價的同時，做到3%以內(nèi)的偏差并不困難。但這有個前提，經(jīng)濟形勢穩(wěn)定。如前所述，在不確定性因素增多的背景下，市場和市場主體都應(yīng)該具備抗風(fēng)險的能力。在現(xiàn)有交易方式下，電量交易難以主動地適應(yīng)經(jīng)濟形勢的變化和用戶經(jīng)營的調(diào)整，反而是在限制用戶根據(jù)形勢變化的靈活調(diào)整能力。用戶目標(biāo)是利潤最大化，而不是用電成本最小化，企業(yè)正常經(jīng)營與電力合同履約往往難以保持完全一致，因此現(xiàn)有電量交易以及偏差考核方式并不能充分地滿足經(jīng)濟發(fā)展的真實需求。
第二，它僅考慮了已有經(jīng)驗，而未考慮市場的動態(tài)變化，高估了這種交易機制的適應(yīng)能力?，F(xiàn)有電量交易機制是在以人為扭曲交易收益的方式來吸引用戶進入，用戶進入電量交易的激勵是被扭曲的，而且收益是不穩(wěn)定的，除了前面所述合同履約與企業(yè)經(jīng)營間的矛盾外，還包括交易機制內(nèi)生風(fēng)險的增加。附著電量交易規(guī)模的擴大，政府人為維持無風(fēng)險狀態(tài)的能力將會減弱，更多的市場用戶會面對更大的、無法被分擔(dān)的風(fēng)險，從而產(chǎn)生對市場的阻力。這也就反映出除非政府持續(xù)幫助用戶消除風(fēng)險，否則電量交易難以自我維持。
總之，政府也不能一直扶著電量交易向前走，如此下去，電量交易的配置結(jié)果一定是扭曲的，現(xiàn)在的電量交易更多是在發(fā)揮一個定向可控的降電價效果，對電力供求的引導(dǎo)作用非常有限;相應(yīng)地，電力市場化改革也不能定位于降電價，而應(yīng)該定位于電力市場體系與整個經(jīng)濟市場體系的有機對接。隨著整個經(jīng)濟的市場化程度露越來越高，對外開放程度也越來越高，只有高效電力市場才能支持經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。盡管在經(jīng)濟下行壓力下，普適性的降電價政策常居主導(dǎo)地位，但務(wù)必不能忘記，經(jīng)濟持續(xù)增長的動力在于效率，短期刺激性政策絕不能長期化。
疫情帶給我國電力市場建設(shè)的啟示
新冠肺炎疫情的沖擊使我們更加清晰地發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有電力市場建設(shè)仍不足以支撐一個有效管理和應(yīng)對風(fēng)險的電力市場，更難以通過電力資源優(yōu)化配置來支撐整個經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量。現(xiàn)有的電量交易機制存在根本缺陷，用戶無法自主充分地規(guī)避風(fēng)險，市場運行只能依靠政府制定的“免偏差考慮”作為防風(fēng)險屏障，而且現(xiàn)有考核規(guī)則可能會制約企業(yè)的正常經(jīng)營?？傊咔橥癸@了電量市場化交易機制的脆弱性，同時也反映出現(xiàn)有市場化交易難以反映真實供求變化的尷尬。
當(dāng)然，我們也注意到有些省份在著力改善電量交易的效率，比如提升月度交易的頻率，以增加流動性，使用戶擁有更多機會可以主動地調(diào)整合同頭寸。這正是針對上述問題而采取的改進措施，只是在現(xiàn)有市場體系、交易品種、交易規(guī)則等設(shè)計下，這種邊際改進只能緩解問題，但無法根本解決。
總地來看，此次疫情會像SARS一樣結(jié)束，但電力行業(yè)卻絕難再現(xiàn)SARS之后的“美好時光”，因此我們必須要更加深刻地把握后疫情時期的電改重點。
首先，疫情過后，加強頂層設(shè)計，將體制性、機制性障礙作為電改的主要對象。SARS過后電力行業(yè)大發(fā)展的重要原因之一就是2002年啟動的電力體制改革。盡管未能建成真正的電力市場，但在當(dāng)時的條件下，廠網(wǎng)分離等改革政策深刻改變了電力市場結(jié)構(gòu)、國企改革也極大地提升了電力企業(yè)效率。體制改革創(chuàng)造了增長動能，釋放了效率來源，這同樣適用于今后的電力體制改革。體制機制改革必須明確基本思路和基本框架，統(tǒng)御分散的政策體系，超越“降電價”。
其次，疫情過后，電力行業(yè)發(fā)展需要主動求變。SARS之后的電力行業(yè)有宏觀經(jīng)濟形勢的強力帶動，發(fā)展目標(biāo)明確，投資為主。然而此次疫情之后，電力行業(yè)與國民經(jīng)濟發(fā)展間的關(guān)系要轉(zhuǎn)向高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的對接。對接得好則電力興;對接不好則電力衰。疫情期間“市場”的存在感極低，既沒有哪部分市場反映了供求的明顯變化，也沒有哪個市場價格發(fā)揮引導(dǎo)作用，反而是政府和國企扮演主力。反觀國際市場，即便在嚴(yán)重自然災(zāi)害下，但也鮮見電力市場癱瘓到如此程度。高標(biāo)準(zhǔn)市場體系應(yīng)成為電力市場建設(shè)的明確目標(biāo)，增強市場的抗風(fēng)險能力應(yīng)成為基本要求。
再次，疫情過后，繼續(xù)科學(xué)反思電力市場建設(shè)的基本框架和具體方案。一方面，著力做好電力市場體系和電力市場機制的設(shè)計工作。電力市場設(shè)計不僅僅是用戶直接交易的問題，更是為用戶提供充分交易和公平交易的平臺，完善市場環(huán)境、規(guī)范政府監(jiān)管。另一方面，要加強基礎(chǔ)研究，創(chuàng)新指導(dǎo)思想。5年電改經(jīng)驗教訓(xùn)的系統(tǒng)梳理，國際經(jīng)驗值的澄清與辨析，以及基于中國國情的電改理論創(chuàng)新都是需要認(rèn)真完成的工作。電力體制改革的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，決定中國必須依靠系統(tǒng)思維才能最大限度地規(guī)避改革風(fēng)險，創(chuàng)新改革之路。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年02期，作者系中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院、副研究員，中國成本研究會副秘書長
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