氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書(shū)交存儀式于9月21日，在紐約聯(lián)合國(guó)總部舉行，中國(guó)政府對(duì)外承諾，到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到15%，到2030年達(dá)到20%?？稍偕茉磳l(fā)揮著不可替代的作用。
《可再生能源法》已實(shí)施10年，國(guó)家能源局新能源和可再生能源司司長(zhǎng)朱明認(rèn)為：“《可再生能源法》的頒布實(shí)施雖然以法律形式確立了可再生能源發(fā)展的地位、基本制度和政策框架，使我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)步入了快車道，但近年來(lái)出現(xiàn)的問(wèn)題，制約著中國(guó)可再生能源的健康發(fā)展。”
補(bǔ)貼政策不夠明確
據(jù)了解，2016年上半年的可再生能源補(bǔ)貼的資金缺口已達(dá)到550億元。專家分析稱，今年年內(nèi)這一缺口還將突破600億元。國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司副處長(zhǎng)支玉強(qiáng)分析稱，可再生能源新增規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使得補(bǔ)貼資金缺口不斷擴(kuò)大。
中國(guó)可再生能源電價(jià)實(shí)行“標(biāo)桿制”，如果電價(jià)高出當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，剩余部分可以通過(guò)可再生能源發(fā)展基金進(jìn)行補(bǔ)貼，但該基金的來(lái)源，主要是可再生能源電價(jià)附加，但是近年來(lái)電價(jià)附加的征收數(shù)額并不理想。目前國(guó)內(nèi)多地自備電廠數(shù)量增多，并呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，這其中，相當(dāng)一部分并不繳納政府性基金，現(xiàn)行的《可再生能源法》也缺乏特別的規(guī)定。
支玉強(qiáng)認(rèn)為，《可再生能源法》中相關(guān)規(guī)定內(nèi)部沖突，給有關(guān)部門(mén)的落實(shí)帶來(lái)困惑。舉例來(lái)說(shuō)，在第20條規(guī)定了可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金來(lái)源于電價(jià)附加，但在第24條又規(guī)定了可再生能源發(fā)展基金來(lái)源既包括國(guó)家財(cái)政安排的專項(xiàng)資金，也包括電價(jià)附加。法律法規(guī)的矛盾致使部門(mén)協(xié)調(diào)困難、申報(bào)流程復(fù)雜、資金到位遲緩等問(wèn)題。
支玉強(qiáng)建議，首先對(duì)拒絕繳納可再生能源附加的行為應(yīng)有明確的追究處罰規(guī)定。另外，為適應(yīng)目前電力市場(chǎng)化改革的需要，要將燃煤標(biāo)桿電價(jià)與財(cái)政補(bǔ)貼分離，把差價(jià)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為定額補(bǔ)貼，逐步降低標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整方向，通過(guò)推進(jìn)配額制和綠色證書(shū)交易機(jī)制，讓市場(chǎng)來(lái)探索補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼取消。
“棄風(fēng)棄光”日趨嚴(yán)重
可再生能源與傳統(tǒng)能源以及地方政策矛盾也日益凸顯。記者從國(guó)家能源局了解到的數(shù)據(jù)中得知，截至2015年末，中國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量1.3億千瓦、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)容量4218萬(wàn)千瓦已超越發(fā)展可再生能源強(qiáng)國(guó)德國(guó)，成為世界第一。光伏、風(fēng)電消費(fèi)總量都達(dá)不到全社會(huì)用電量的6%，消納存在嚴(yán)重問(wèn)題。
但是近年來(lái)國(guó)家“棄風(fēng)棄光”日趨嚴(yán)重，截至2016上半年中國(guó)棄風(fēng)電量達(dá)326億千瓦時(shí)，棄光電量達(dá)37億千瓦時(shí)。問(wèn)題主要集中在西南地區(qū)棄水、“三北”地區(qū)棄風(fēng)這兩方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年四川省棄水電量約200億千瓦時(shí)，今年預(yù)計(jì)增加到300億千瓦時(shí)，云南今年預(yù)計(jì)可能達(dá)到400億千瓦時(shí)。今年上半年，中國(guó)平均棄風(fēng)率達(dá)到21%，成為歷史之最。此外，“三北”地區(qū)七個(gè)省區(qū)的棄風(fēng)率，達(dá)到或接近20%，新疆和甘肅甚至達(dá)到了47%和45%。
華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康表示，從近年來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，國(guó)家基礎(chǔ)能源以煤為主，在一段時(shí)期內(nèi)無(wú)法改變，但仍然需要大力發(fā)展可再生能源。在經(jīng)濟(jì)下行壓力大、電力產(chǎn)能過(guò)剩的大背景下，可再生能源在項(xiàng)目布局、電力市場(chǎng)空間、輸電通道利用、能源系統(tǒng)創(chuàng)新、政策扶持等方面與化石能源利用之間的矛盾越來(lái)越明顯。
法律矛盾亟待解決
業(yè)內(nèi)呼吁盡快完善《可再生能源法》。中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司副總經(jīng)理謝長(zhǎng)軍建議，完善《可再生能源法》，首先要確保法律的可操作性，提出具體程序、步驟、期限等。此外，完善可再生能源跨區(qū)輔助服務(wù)機(jī)制，明確規(guī)定東、南部發(fā)達(dá)省份對(duì)西部富余可再生能源電量的接納義務(wù)，并對(duì)受電方進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，打破地方政府條塊分割的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)可再生能源生產(chǎn)消納“全國(guó)一盤(pán)棋”。同時(shí)還需要增加可再生能源上網(wǎng)比重，參照對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)補(bǔ)貼制度，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)接納、儲(chǔ)藏、傳輸可再生能源電量也進(jìn)行補(bǔ)貼。再有就是對(duì)法律執(zhí)行的效果及時(shí)反饋、評(píng)估，建立追蹤機(jī)制，根據(jù)新形勢(shì)，及時(shí)修訂法律。
朱明表示，《可再生能源法》規(guī)定的強(qiáng)制上網(wǎng)政策沒(méi)有得到有效落實(shí)，地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)都有一定責(zé)任。
法律條文的表述除了上述提到的補(bǔ)貼來(lái)源以外，還存在其他問(wèn)題。謝長(zhǎng)軍提出，首先在完善法律的過(guò)程中應(yīng)更加嚴(yán)謹(jǐn)。舉例來(lái)說(shuō)：在規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)義務(wù)時(shí)，僅表述為：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。”這其中并沒(méi)有具體措施規(guī)定和并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制約了地方政府科學(xué)合理制定可再生能源發(fā)展規(guī)劃。
節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目不環(huán)保的問(wèn)題，在可再生能源的開(kāi)發(fā)利用方面也出現(xiàn)了問(wèn)題。謝長(zhǎng)軍以小型水電廠為例，指出某些風(fēng)電和光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后水保工作不到位，水電造成的河水?dāng)嗔?，?dǎo)致植被覆蓋率下降和水土流失，而后未能及時(shí)修復(fù)。《可再生能源法》完善的過(guò)程中，需要對(duì)植被覆蓋標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)時(shí)間，并對(duì)造成生態(tài)破壞的行為制定處罰措施，同時(shí)也要考慮到光伏組件損壞、退役后的回收問(wèn)題。
《可再生能源法》的完善意味著可再生能源發(fā)展將突破補(bǔ)貼政策瓶頸，擺脫“棄風(fēng)棄水”的怪圈。朱明表示，國(guó)家已經(jīng)在“十三五”規(guī)劃中，涉及可再生能源的發(fā)展布局。2020年中國(guó)風(fēng)電裝機(jī)力爭(zhēng)達(dá)到2.5億千瓦，光伏1.5億千瓦。朱明認(rèn)為，可再生能源發(fā)展趨勢(shì)是不可阻擋的，且不以人的意志為轉(zhuǎn)移。
