——王信茂憶電力發(fā)展走上市場經濟軌道首個五年計劃的制定及實施
曾任水電部西北勘測設計院副院長，能源部、水利部水利水電規(guī)劃設計總院副院長，電力工業(yè)部規(guī)劃計劃司副司長、司長，國家電力公司計劃投資部主任，電力工業(yè)部（國家電力公司）三峽工程辦公室主任，國家電力公司動力經濟研究中心主任。上世紀90年代，在原電力工業(yè)部規(guī)劃計劃司副司長、司長，原國家電力公司計劃投資部主任崗位上，直接參加了電力“九五”計劃的制定及實施工作。
電力發(fā)展走上市場經濟軌道的首個五年計劃
《電力“九五”計劃（1996-2000年）》（為行文方便，文中“計劃”亦稱為“規(guī)劃”）是各個五年電力規(guī)劃中極為特別的一個。它是中國電力工業(yè)沿著建設社會主義市場經濟體制邁出可喜步伐的第一個五年計劃（1992年10月，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制），也是一個跨世紀的電力發(fā)展規(guī)劃。
同時，當時電力體制改革任務很重，且處于變動時期。期間，根據黨中央、國務院的改革部署，以建立現代企業(yè)制度為目標的電力體制改革規(guī)范而穩(wěn)步地推進，國家電力公司成立，電力部撤銷，政企分開邁出實質性步伐；以“兩改一同價”政策出臺為標志，農村電氣化事業(yè)進入前所未有的快速發(fā)展階段，農電體制改革也隨之全面開展并取得重大成果。
另外，“九五”初期我國經歷了從未有過的亞洲金融危機的影響，直接導致電力供需形勢劇變。在黨中央、國務院的領導下，電力工業(yè)努力適應經濟形勢的轉變，戰(zhàn)略性結構調整取得了歷史性的進步，全國電力裝機容量突破了3億千瓦，基本完成了電力“九五”計劃確定的發(fā)展目標。
總體來講，在國內外復雜環(huán)境和行業(yè)改革中，“九五”期間電力工業(yè)逐步擺脫傳統計劃經濟的發(fā)展模式，開始走上市場經濟發(fā)展的軌道；同時，“九五”電力行業(yè)存在的突出問題也對行業(yè)此后的發(fā)展形成了很大影響，有許多問題至今未得到很好解決，值得總結回顧、比照鏡鑒。
編制工作啟動早
電力“九五”計劃制定工作的一大特點就是啟動早。雖然電力“九五”計劃是從1996至2000年，但其編制工作從1993年就開始了，所以時間充裕。
具體而言，1993年八屆人大決定撤消能源部成立電力部。電力部一成立就開始了電力“九五”規(guī)劃的編制工作。根據國務院和原國家計委的部署，電力部部黨組和史大楨部長對 “九五”規(guī)劃的研究制定工作高度重視，圍繞“九五”電力發(fā)展思路和2000年發(fā)展目標進行過多次研究。電力部規(guī)劃計劃司（以下簡稱“部計劃司”，當時我任副司長，分管規(guī)劃工作）牽頭組織和負責相關工作，我們及時以電力部辦計[1993]025號文下發(fā)了《關于編制全國電力長期規(guī)劃的補充通知》和辦計[1993]252號《 關于電力工業(yè)2020年規(guī)劃編制工作有關事宜的通知 》，并在大連召開全國電力計劃工作會議，進行具體部署，從而啟動了編制“九五”計劃的各項準備工作。
統一各地規(guī)劃廣度和深度
準備工作涉及方方面面，很龐雜。我們首先是認真總結、修訂了《電力工業(yè)“八五”計劃及十年規(guī)劃》，從而對電力工業(yè)改革和發(fā)展的現狀有了一個準確、客觀的認識和把握，為制定“九五”計劃打好了基礎。
做全國規(guī)劃還有一項工作就是要加強協調、溝通，統一思想認識，規(guī)范編制要求，這樣才能保證各地方規(guī)劃工作的廣度和深度。在這方面，我們做了大量工作。
例如，1993年6月部計劃司分別聽取了各電管局（電力局）關于編制“九五”計劃情況的匯報，會后再次發(fā)文布置編制“電力‘九五’計劃和2010年規(guī)劃”的工作，要求各電管局（電力局）按統一格式和內容在1993年年底前上報“九五”計劃和2010年設想。在此基礎上，部計劃司吸收各單位意見，進一步組織起草、修改“全國電力‘九五’計劃（草案）和2010年設想”。
1993年10月7日至11月6日，部計劃司在京召開座談會分期分批與各網省電力局進行了交流，主要就“八五”計劃的調整、“九五”計劃的安排及2010、2020年電力規(guī)劃思路交換了意見。同年12月1日，部計劃司將大家有共識的東西集中起來，形成并下發(fā)了《關于發(fā)送各網、省局2020年電力規(guī)劃交換意見座談會紀要的通知》（計規(guī)[1993] 270號文），就進一步做好規(guī)劃的主要內容提出了原則性意見。其中，針對各省“九五”計劃建設規(guī)模安排偏大問題，我們要求各網省局認真做好資金、設備平衡工作，抓緊“九五”投產項目的前期工作，進一步調整“九五”規(guī)劃建議，提出切實可行的方案報部。
這一點需要特別說一下，當時各地方因為缺電，所以報上來的建設規(guī)模都很大，但這是不切實際的，因為當時資金和設備都很緊缺。例如，在設備方面，那時電力設備國產化和制造水平很低，全國生產的主機設備數量有限，都是對號入座，就是說，國家批了的電站項目，制造廠能保障設備供應，沒批的項目就沒有設備保障。所以，制定規(guī)劃首先要根據這些限制條件進行平衡，因為不平衡的規(guī)劃是不能稱之為規(guī)劃的。平衡很重要。
1994年2月部計劃司下發(fā)《對2020年電力發(fā)展規(guī)劃編寫的參考意見》的通知（計規(guī)劃[1994]35號），提出編寫2020年電力發(fā)展規(guī)劃的具體內容，要求在修改本地區(qū)電力規(guī)劃報告時，進行統一規(guī)范，以便與全國總的規(guī)劃內容協調。
經過兩年多努力，各網省局都陸續(xù)編制了電力“九五”計劃建議，雖然內容深度較以往有了進步，但仍深淺不一，有的甚至還沒有體現社會主義市場經濟的客觀要求。為此，1995年3月，部計劃司又印發(fā)了（計規(guī)劃[1995]31號）《電力發(fā)展“九五”計劃內容深度要求》的通知和《電力發(fā)展“九五”計劃主要附表》，要求各電管局、電力局按此要求修訂當地的電力發(fā)展“九五”計劃建議，即進一步明確了計劃的深度和廣度；在具體操作上，就是要實事求是地填寫各種附表。換言之，各地照表報送就行了，所以比較規(guī)范統一。
破解資金短缺難題
還有一項重要工作就是要解決資金短缺問題。
當時籌措電力項目資本金，除了企業(yè)自有資金外，電力建設基金是重要的政策性資金（注：經國務院批準，自1988年1月1日起至1995年12月31日，各省、自治區(qū)、直轄市實行了征收地方“電力建設資金”，每千瓦時用電量兩分錢，后稱“電力建設基金”政策）。1994年11月，部計劃司、北京水利電力經濟研究所提出《關于征收電力建設資金的調研報告（討論稿）》。這是一項重要的工作。該報告對1988-1993年電力建設資金征收情況進行了調研，對我國電力建設資金征收、使用過程中存在的問題進行了分析總結。結論就是，這項政策的實施，不僅為地方“集資辦電”提供了一部分穩(wěn)定的資金來源，促進了電力工業(yè)的發(fā)展，而且緩解了各地嚴重缺電局面和電力建設資金不足的矛盾。
所以我們的調研認為，在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的過渡時期，正好也是“九五”時期，在電力工業(yè)本身靠電價不能取得自身發(fā)展資金的條件下，采用征收電力建設資金的方式作為一項過渡措施，是十分必要的。所以，我們建議國家在“九五”期間繼續(xù)執(zhí)行這一政策。這一建議最終也被國務院采納了，從而保證了電力“九五”計劃資金的到位。
從資金和設備問題也可以看出，搞規(guī)劃并不是在辦公室里比比劃劃，要搞多少電源、電網，而是有許多工作要與國家規(guī)劃和有關部門相互銜接。只有這些問題落實了，才能算是一個比較可行的規(guī)劃。
“先聽電力‘九五’計劃匯報”
在規(guī)劃有了大致的東西后，我們在1995年2月8日向時任國務院副總理鄒家華作了匯報。時任電力部史大楨部長、分管規(guī)劃（計劃）的查克明副部長主要匯報了電力工業(yè)的現狀、發(fā)展規(guī)劃、電力發(fā)展中的若干問題（包括電力發(fā)展速度的考慮，在建規(guī)模問題，電力建設資金問題，集資辦電政策要穩(wěn)定和進一步拓寬問題，加強電網建設問題，水電開發(fā)與水電投入問題，推進電力項目利用外資問題，關于適時推進電價改革問題）。
鄒家華副總理沒有官架子，期間有很多插話。匯報后鄒家華副總理說，“我認為電應該給予優(yōu)先考慮。沒有電，上了其它項目也白搭，有電就好辦了。因此我第一個就聽電力的‘九五’計劃匯報，然后，再聽其他行業(yè)匯報。我知道聽其他行業(yè)匯報，電總是不夠的。到‘九五’末電力的緊張程度總應該比‘八五’末緩和一點吧，‘八五’缺電20%，‘九五’要降一點，在資金和煤炭供應上都要保電。（李鵬）總理最近也說今年電這么安排（電力開工規(guī)模安排少）是不行的。到2000年電力裝機總規(guī)模就定為2.9-3.0億千瓦，按這個目標去組織計劃、落實條件?！?/p>
他還說，“請計委和電力部商量，搞一個象‘汽車產業(yè)政策’那樣的‘電力產業(yè)政策’，研究細一點，至少管5年。‘電力產業(yè)政策’要包括以下內容：電力部作為國務院電力行業(yè)主管部門，全國電力規(guī)劃應由電力部統籌安排；電廠大家辦，電網國家辦。電網實行‘四個統一’（即統一規(guī)劃、統一建設、統一調度、統一管理）。電廠與電網要分開（這是新的要求，當時是廠網不分的）；要貫徹‘火水并舉，因地制宜’的方針?；痣娨攸c抓好三件事：一是坑口電廠建設，二是與環(huán)境保護通盤考慮，三是搞好煤、電、運平衡。水電要實行‘流域梯級滾動’開發(fā)，要以流域公司的形式組織開發(fā)，并實行‘大中小結合、高低水頭結合’，水電的比重要提高，要研究水電發(fā)展的政策。我曾對國家稅務總局項懷誠副部長說過，水電沒有進項稅可扣，按17%的稅率納稅是有問題的。還要研究新能源，如太陽能、風能、潮汐能等開發(fā)的政策；投資政策包括利用外資政策和規(guī)劃等?！?/p>
可以看出，鄒家華副總理認為電力產業(yè)政策應該包括哪些內容。同時，他也發(fā)現了很多問題，并且提出了明確意見。但是很多工作遲遲沒有推進，例如，水電的進項稅抵扣問題到現在都沒有解決。
鄒家華副總理還說，“李鵬總理對電力很關心，他回來后，電力的‘九五’計劃向他匯報一次。”
一般情況下，匯報到副總理就可以了，但是李鵬總理以前長期在電力行業(yè)做領導工作，是電力專家，所以鄒副總理讓我們再向李鵬總理匯報一次。
國家領導人作出重要指示
會后，我們根據鄒家華副總理的指示，電力部又組織開展了多項研究工作。并于1995年5月，部計劃司在天津薊縣、湖南長沙和浙江杭州分三片召開了全國“九五”電力規(guī)劃工作座談會，我們請了國家計委、國家經貿委和國家開發(fā)銀行的同志到會指導。電力部主管規(guī)劃（計劃）的查克明副部長到會做了講話，各網省局的分管領導和從事電力規(guī)劃計劃的同志，以及各相關單位和機構的專家提出了很多很好的意見和建議。這次會議研討、理順了全國和各地區(qū)規(guī)劃思路和規(guī)劃重點，進一步完善了電力工業(yè)“九五”計劃（草案）。
1995年5月31日，李鵬總理聽取了電力工業(yè)“九五”計劃匯報。匯報后李鵬總理指示：
?。?）根據中國能源資源的分布狀況，電力工業(yè)的發(fā)展要實行火電和水電并舉，以核電為補充，積極發(fā)展電網，多家辦電，多渠道籌資辦電的方針。
?。?）“九五”時期電力建設規(guī)模搞多大，首先需要對電力需求有一個共識。“九五”經濟增長速度可能會達到8%-9%，從目前經濟增長勢頭看，也是可以做到的。中國電力需求彈性系數考慮到節(jié)約用電的因素，在“九五”時期大體上應該保持在0.8。五年新增裝機7000萬-8000萬千瓦，才能基本適應國民經濟和社會發(fā)展對電力的需求，才能從全國范圍內基本克服“拉閘限電”的現象。
?。?）要特別重視節(jié)約能源。把電力需求彈性系數降下來，把每千瓦裝機的造價降下來，是節(jié)約資金和節(jié)約電力的標志。降低造價最有效的辦法是按合理工期施工，這就要求資金、設備都能按時到位。
?。?）在電力建設方針上，可能需要有所調整。火電比重要下降，水電比重要增加。核電是一種清潔的能源，要適當發(fā)展，在“九五”期間只能作為一種補充能源，到下世紀可能加大發(fā)展的力度。適當發(fā)展燃氣—蒸汽聯合循環(huán)機組。
?。?）由于能源資源多分布在西部，西電東送是一個大趨勢。水電要東送，火電應多建坑口電廠和超臨界高效率的節(jié)能型機組，并以輸電代替輸煤，減少運煤的壓力，也有利于西部的經濟發(fā)展。
（6）“九五”期間，火電要加大坑口電廠的比重，加大到占火電的40%,要大力進行老電廠舊機組的改造。“九五”要為下世紀前10年做準備，加大水電的比重。水電要走出一條“以電養(yǎng)電”滾動發(fā)展的路子，三峽建設一部分資金就是靠葛洲壩的利潤和折舊提供的。
（7）隨著三峽工程的建成，可以預見將形成一個基本覆蓋全國大部分地區(qū)的全國性的統一聯合電網。
?。?）電力建設能否跟得上去，既要看資金到位情況，也取決于產業(yè)結構和技術進步的狀況。電力建設需要多少投資，按現在水火電每千瓦平均動態(tài)造價7000元計算，總投資大體是5000億元。投資構成，按照“多家辦電”的政策可以考慮，中央出40%，地方出40%，利用外資20%。投資怎么解決？按照發(fā)揮幾個積極性、多渠道籌資的原則，辦法有四條：一是每千瓦時電繼續(xù)加2分錢，作為電力建設基金在預算中列收列支。二是利用外商直接投資。三是利用我們的外匯儲備。四是利用國外買方信貸，進口一些設備。電價政策要整頓，加以規(guī)范。
通過上述指示內容可以看出，李鵬總理對于能源電力非常熟悉，他的指示既有大的方針，也有具體的主意。
上報電力工業(yè)“九五”計劃
此后，我們根據李鵬總理和鄒家華副總理對電力工業(yè)“九五”計劃的一系列重要指示進行了多次深入研究。在此基礎上，再次對全國電力工業(yè)“九五”計劃做了修訂，經電力部黨組討論后，史大楨部長于1995年6月23日審定簽發(fā)，電力部以電計[1995]368號文正式上報國家計委。
1995年9月，黨的十四屆五中全會明確提出了國民經濟和社會發(fā)展“九五”和2010年遠景目標的建議，即2000年，全面完成現代化建設的第二步戰(zhàn)略部署，在我國人口將比1980年增長3億左右的情況下，實現人均國民生產總值比1980年翻兩番：基本消除貧困現象，人民生活達到小康水平；加快現代企業(yè)制度建設，初步建立社會主義市場經濟體制。2010年實現國民生產總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會主義市場經濟體制。
根據上述總體要求，1995年11月我們在河北涿州召開了專家咨詢會，再一次專門聽取專家們的意見和建議，電力部相應又提出了一些修訂建議。
國內外環(huán)境出現新特點
由于電力“九五”計劃制定工作啟動早，有充裕時間進行研究、協調、討論，所以在1996年全國“兩會”后很快就對外公布了。
但在實施過程中，“九五”期間，電力工業(yè)發(fā)展所面臨的國內外環(huán)境有了很多新特點。在國際上，經濟全球化進程加快。1997年，亞洲又發(fā)生了金融危機。在國內，針對1993年以來的通貨膨脹過高的矛盾和抵御金融風險的要求，國家采取了收縮信貸，緊縮財政，壓縮新開工項目等一系列宏觀調控措施，逐步實現了經濟“軟著陸”。在這種情況下，從1997年下半年開始，我國各類商品供需形勢發(fā)生了根本性變化，由供不應求到基本平衡，包括電力等商品都出現供大于求的局面，同時結構性矛盾凸現出來。這一點和當前情況有些相似。
到了1998年3月九屆人大組成了新一屆政府，新任國務院總理朱镕基又出臺了一系列改革措施，如改革政府機構（包括撤消電力工業(yè)部），改革金融體制以及改革住房、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等，提出三年國企脫困的目標，進一步深化國企改革，調整國民經濟結構的步伐大大加快。為了拉動經濟增長，從1999年開始，國家又實行了積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加大基礎設施投入，啟動內需，保持經濟持續(xù)健康發(fā)展。因此“九五”期間我國經濟增長速度呈現前期、中期逐年減緩，后期又出現回升的局面。
需要說明的是，經國務院批準，1997年1月成立國家電力公司，公司規(guī)劃部門為計劃投資部。到1998年3月電力部撤消，在此期間國家電力公司與電力部雙軌運行。
逐年優(yōu)化調整
面對這些變化，我們以結構調整為重點，不斷滾動調整電力“九五”計劃。
1997年2月，部計劃司根據全國經濟工作會議、全國計劃工作會議以及全國電力工作會議精神要求，以計規(guī)劃[1997]12號文要求各網、省局認真研究電力市場，對電力“九五”計劃項目進行滾動優(yōu)化、調整、清理。
1998年1月，電力部下發(fā)電計[1998]15號“關于調整電力結構、優(yōu)化滾動修訂‘九五’后三年計劃的通知”，要求各單位主要領導及主管領導要直接領導和協調，優(yōu)化、修訂“九五”后三年計劃。
1999年3月，我們以計規(guī)劃[1999]31號文轉發(fā)了國家計委計基礎(1999)182號《國家計委關于“九五”后期調整電力建設結構有關問題的通知》，要求實行兩個重要轉變：一是電力發(fā)展要從過去以供給導向為主，被動地填補供電缺口，轉到以需求導向為主，主動地開拓電力市場上來。二是電力建設要從過去以增加發(fā)電能力為主，主要考慮上項目、建新廠，轉到以提高電力質量、水平和效益為主，把有限的增量用到調整電力結構上來。
通過上述逐年的調整，可以看出，電力規(guī)劃制定后不是“規(guī)劃往墻上一掛、文件往下一發(fā)”就行了，不能死盯著執(zhí)行，而是要根據市場靈活調整?！熬盼濉彪娏σ?guī)劃作為中期規(guī)劃，在這方面做得是好的。
從完成情況來看，電力工業(yè)“九五”計劃完成情況與規(guī)劃目標比較接近。全國發(fā)電裝機容量由1995年的2.17億千瓦增加到2000年的3.19億千瓦，超過計劃的6.3%?！熬盼濉逼陂g新增發(fā)電裝機1.02億千瓦，年均增長8%。發(fā)電量由1995年的10069億千瓦時增加到2000年的13685億千瓦時，完成年計劃的97.8%，年均增長6.3%，基本滿足了國民經濟和社會發(fā)展的需要。
但值得注意的是，受供需矛盾緩和的影響，“九五”期間電力建設新開工規(guī)模偏小。當時由于國家宏觀調控的安排，“九五”期間電力建設新開工規(guī)模僅4611.5萬千瓦，比“九五”計劃12310萬千瓦少7698.5萬千瓦。結轉“十五”規(guī)模5528.6萬千瓦，比原計劃9930.7萬千瓦少4402.1萬千瓦。這對“十五”期間機組的投產產生了一定影響，尤其是東部一些用電增長較快的地區(qū)，所以到了“十五”中后期我國又出現了缺電問題。
規(guī)劃工作的統籌協調
與體制機制建設十分重要
研究和制定電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃是能源主管部門的主要任務之一，更是電力規(guī)劃部門的最重要的任務。原電力部計劃司緊緊地抓住了這個工作中心，同步研究了電力發(fā)展當期規(guī)劃（“八五”計劃）與中期規(guī)劃（“九五”計劃）、長遠規(guī)劃（2010年、2020年遠景目標），總體規(guī)劃（電力發(fā)展規(guī)劃）與各專項規(guī)劃（火電、水電、核電、天然氣發(fā)電、新能源發(fā)電、電網等各類規(guī)劃），全國規(guī)劃與地方規(guī)劃（省級規(guī)劃）。各地都是在電力部的指導下同時進行，這就保證了各級各類規(guī)劃之間的良好銜接，在規(guī)劃定了后，很少有盲目建設、調子不一樣的情況；我們加強了上下協調、溝通，多次召開專家座談會，統一規(guī)劃思路和規(guī)劃原則，提出規(guī)范編制要求，這就保證了規(guī)劃研究的質量和深度；我們適時向國家綜合部門、國務院領導匯報，這就保證了堅決貫徹黨中央、國務院的決策。
回憶歷史，是為了立足當前，著眼未來。我覺得，電力“九五”計劃制定和實施的這些經驗，對于當前和今后的電力規(guī)劃工作有著重要的借鑒意義。電力“十一五”、“十二五”發(fā)展規(guī)劃沒能對社會公布；當前煤電產能階段性過剩，清潔能源發(fā)電“棄水”、“棄風”、“棄光”問題嚴重，從目前采取的措施看，“十三五”仍可能得不到基本解決。造成電力系統發(fā)展不協調的原因是多方面的，從規(guī)劃工作方面看，“十三五”規(guī)劃工作雖有大的進步,但還需要深化改革、創(chuàng)新,在以下兩個方面得到進一步加強：
一是需要加強以系統論的思想統籌協調電力規(guī)劃。電力系統是由發(fā)電、輸電、變電、配電、用電等環(huán)節(jié)組成的電能生產、傳輸、分配和消費的巨大的復雜系統，它是一個有機的整體，各個環(huán)節(jié)都是電力系統中的子系統，相互影響和制約。各省級電網也是一個個子系統，通過電網互聯形成全國聯網的大系統。電力系統的特點之一是在目前條件下，電能一般不能大規(guī)模儲存，發(fā)輸配用瞬間完成，電能生產與消費需隨時保持動態(tài)平衡，發(fā)電容量和設備都需要一定的備用。而違反系統論的思想研究、制定、管理規(guī)劃，肢解、拆分、孤立地編制子系統的規(guī)劃，缺乏整個電力系統規(guī)劃的統籌協調，就必然要出現象非水可再生能源發(fā)電與電力系統中的輸送、消納不匹配等一系列問題。
二是需要加強規(guī)劃工作體制機制建設?，F在國家能源主管部門規(guī)劃工作依靠的研究機構都隸屬于企業(yè)集團，難免不受企業(yè)利益的約束，其研究成果如果影響了本企業(yè)的利益，就可能報不上去。而企業(yè)研究的規(guī)劃成果一般是符合國家的戰(zhàn)略，但也包含著本企業(yè)的利益，不一定和國家的戰(zhàn)略、規(guī)劃完全吻合。所以，規(guī)劃研究機構在主管部門的指導下，一定要獨立、客觀、公正，體現國家規(guī)劃的要求和全社會的利益。
但更需要注意的是，未來電力發(fā)展中還會遇到新情況、新問題，很多難題的解決是需要主管部門有擔當精神的，該拍板的就要拍板，而不是把有分歧的問題掛起來、拖下去不做決定。
