2016年是國家全面推進(jìn)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的一年，《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《定價(jià)辦法》）出臺，輸配電價(jià)改革試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)全面展開。我國輸配電價(jià)改革取得了明顯的階段性成果，但是，考慮輸配電價(jià)與電力市場改革的相關(guān)性，加上輸配電價(jià)制定與執(zhí)行的復(fù)雜性等原因，我國輸配電價(jià)改革還只是剛開始，還有許多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和因素需要總結(jié)和完善。
2016年輸配電價(jià)改革的成效
2016年國家在輸配電價(jià)改革方面開展的工作和取得的成績主要有以下三個(gè)方面：
一是準(zhǔn)備出臺《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》。過去兩年我國輸配電價(jià)改革主要以2014年國家發(fā)展和改革委制定的《深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱“深圳試點(diǎn)方案”）為基礎(chǔ)，按照準(zhǔn)許成本加合理收益定價(jià)方法的要求，提出了制定輸配電價(jià)的基本步驟和計(jì)算方法，第一次核定了獨(dú)立輸配電價(jià)，在我國電價(jià)改革歷史上具有重要意義。但是，深圳試點(diǎn)方案對準(zhǔn)許成本核定辦法和規(guī)則的界定過于籠統(tǒng)；雖然提出了電價(jià)執(zhí)行結(jié)果的年度評估和平衡賬戶調(diào)整的思路，但是沒有提出具體實(shí)施辦法和規(guī)則。《定價(jià)辦法》彌補(bǔ)了深圳試點(diǎn)方案中準(zhǔn)許成本核定辦法及規(guī)則上的缺陷，制定了相對完善的準(zhǔn)許成本核定辦法與規(guī)則。這是《定價(jià)辦法》最大的亮點(diǎn)，也是近年來輸配電價(jià)改革的主要成果。從深圳試點(diǎn)方案到《定價(jià)辦法》，說明國家正在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)備提出正式的定價(jià)政策。
二是布置26個(gè)省輸配電價(jià)改革試點(diǎn)工作。2016年是國家全面推進(jìn)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的一年，繼2016年4月，北京、天津等12個(gè)省級電網(wǎng)和華北區(qū)域電網(wǎng)納入試點(diǎn)后，9月國家又將輸配電價(jià)改革試點(diǎn)擴(kuò)大到蒙東、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、福建、山東、河南、海南、甘肅、青海、新疆等14個(gè)省級電網(wǎng)。加上2014年設(shè)立深圳、蒙西，2015年設(shè)立安徽、湖北、寧夏、云南、貴州的輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，輸配電價(jià)改革試點(diǎn)基本覆蓋全國。
三是降低了輸配電價(jià)，促進(jìn)了電力市場改革。從目前國家已經(jīng)批復(fù)的輸配電價(jià)結(jié)果看，各省（地）輸配電價(jià)都有不同程度的降低。深圳、蒙西、寧夏、湖北、安徽、云南和貴州的輸配電價(jià)相對于核價(jià)年度的購銷差價(jià)降幅從0.108~2.65分/千瓦時(shí)，輸配電價(jià)在這些省電力用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易中應(yīng)用后，據(jù)統(tǒng)計(jì)共節(jié)約用戶用電成本80多億元。
進(jìn)一步推進(jìn)輸配電價(jià)改革的思考
輸配電價(jià)改革規(guī)范了電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營管理，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也促進(jìn)了電力市場改革。但輸配電價(jià)改革并非單純降低電價(jià)，獨(dú)立核定輸配電價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要建立新機(jī)制、采用和規(guī)范新核價(jià)方法以及進(jìn)行大量的測算分析等工作，而且還要與相關(guān)電力市場建設(shè)工作協(xié)同并進(jìn)。我國輸配電價(jià)改革還有許多工作要做，新的一年里應(yīng)該主要做好以下工作。
明確改革目標(biāo)、思路和分工
輸配電價(jià)改革的主要目標(biāo)是使電價(jià)反映用戶的真實(shí)用電成本和投資者的機(jī)會收益，在促進(jìn)資源最優(yōu)配置的同時(shí)，促進(jìn)電網(wǎng)開放和電力市場改革，相關(guān)利益主體必須分享這個(gè)共同的目標(biāo)成果。地方政府不能以純粹地降低電價(jià)為目標(biāo)；一方面要求加大電網(wǎng)投資，另一方面又要求降低輸配電價(jià)，這是相互矛盾的。電網(wǎng)企業(yè)要主動適應(yīng)輸配電價(jià)改革及電網(wǎng)開放所帶來的商業(yè)模式的轉(zhuǎn)變，逐步放棄收入最大化目標(biāo)，以政府事先核定的準(zhǔn)許收益（率）為財(cái)務(wù)目標(biāo)。
輸配電價(jià)定價(jià)辦法和規(guī)則需要充分的信息條件，考慮不同電網(wǎng)的具體情況和電網(wǎng)輸配電能力滿足需要的情況。我國各省（市、區(qū)）輸配電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、投資規(guī)模和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展（輸配電需求）等相差較大，試圖制定一個(gè)全國統(tǒng)一的定價(jià)辦法并使用相同的核價(jià)參數(shù)會面臨較大困難。
總結(jié)我國電力市場改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國家層面上組織的電力市場改革進(jìn)展較為緩慢，而各省和企業(yè)探索的電力市場改革都取得了扎實(shí)的效果。原因在于地方政府和企業(yè)開展的市場化改革方案解決了改革中利益矛盾，可操作性強(qiáng)。目前我國電力市場改革也基本上以中央政府制定宏觀政策，省級政府制定實(shí)施辦法并執(zhí)行為的基本模式。輸配電價(jià)改革也應(yīng)該在國家和省級政府之間做相應(yīng)的分工，國家確定定價(jià)政策和原則，負(fù)責(zé)制定跨省跨區(qū)輸配電價(jià)；各省負(fù)責(zé)制定本省輸配電價(jià)。
明確按投資回報(bào)率定價(jià)方法開展工作
準(zhǔn)許成本加合理收益更像是一個(gè)定價(jià)原則，而不是一個(gè)定價(jià)方法。不管是否使用“投資回報(bào)率定價(jià)法”的名稱，都要明確以權(quán)益報(bào)酬率或投資回報(bào)率而不是準(zhǔn)許收入或收益這樣的絕對指標(biāo)為核心，形成完整的輸配電價(jià)測算、評估與調(diào)整的工作程序：一是為適應(yīng)當(dāng)前吸引社會投資的需要；二是當(dāng)前采取的定價(jià)方式很容易過渡到投資回報(bào)率定價(jià)辦法，需要在投資率指標(biāo)選擇上，明確以權(quán)益報(bào)酬率或凈資產(chǎn)收益率作為投資回報(bào)率參數(shù)，將《定價(jià)辦法》中的負(fù)債收益按財(cái)務(wù)成本計(jì)入核價(jià)成本。同時(shí)，基于權(quán)益報(bào)酬率制定年度電價(jià)執(zhí)行結(jié)果的審核評估與調(diào)整機(jī)制，解決事前定價(jià)產(chǎn)生的誤差問題。
制定基于設(shè)備利用率的有效資產(chǎn)定價(jià)辦法
如果只核定準(zhǔn)許成本而不核定有效資產(chǎn)，準(zhǔn)許成本加合理收益的定價(jià)方法會導(dǎo)致投資過剩效應(yīng)。建議在“相關(guān)”和合法（規(guī)）的基礎(chǔ)上，再按“有用”和“有效”四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)界定有效資產(chǎn)?！坝杏谩笔侵妇€路或設(shè)備必須是已經(jīng)投入使用的資產(chǎn);“有效”是指線路或設(shè)備能夠降低供電成本或提高供電服務(wù)質(zhì)量，而且其利用率必須要達(dá)到設(shè)定水平。如果資產(chǎn)不符合“有用”的條件，將不能計(jì)入定價(jià)成本（以折舊形式體現(xiàn)）或作為有效資產(chǎn);如果資產(chǎn)不符合“有效”的條件，則只能將相關(guān)固定資產(chǎn)按照其利用程度折算比例計(jì)入定價(jià)成本和作為有效資產(chǎn)。顯然，有效資產(chǎn)進(jìn)行界定的前面三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相對簡單，較為復(fù)雜的是“有效”標(biāo)準(zhǔn)的使用。原則上，可根據(jù)設(shè)備投入使用的年限，考慮適當(dāng)?shù)某靶院蛡溆脴?biāo)準(zhǔn)，為設(shè)備經(jīng)濟(jì)壽命期各年確定不同利用率標(biāo)準(zhǔn)，超過標(biāo)準(zhǔn)的全部計(jì)為有效資產(chǎn)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的則按比例扣減有效資產(chǎn)。
有效資產(chǎn)界定也應(yīng)延伸到已經(jīng)在監(jiān)管周期中計(jì)入有效資產(chǎn)的投資計(jì)劃的后評估中，對超過和低于投資計(jì)劃的實(shí)際投資的有效性進(jìn)行界定，建立有效資產(chǎn)的事前認(rèn)定、事后審核機(jī)制，以審核通過后的投資計(jì)劃為依據(jù)計(jì)算有效資產(chǎn)和準(zhǔn)許收入。在監(jiān)管期結(jié)束后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)上一監(jiān)管年度的實(shí)際投資額與批復(fù)的計(jì)劃投資額進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，并反映到下一監(jiān)管年度的期初監(jiān)管資產(chǎn)中。從世界范圍看，澳大利亞規(guī)定電網(wǎng)有效資產(chǎn)價(jià)值必須在新的監(jiān)管周期第一監(jiān)管年開始前對上一監(jiān)管周期有效資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，對已完成的資本性支出進(jìn)行事后審查；如果出現(xiàn)超支情況，且監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為部分或全部超支是無效率支出，將無法計(jì)入下一監(jiān)管年度的資產(chǎn)基數(shù)，即超支部分由電網(wǎng)企業(yè)自行承擔(dān)。這種事后審查機(jī)制將更加合理地引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)審慎、高效地進(jìn)行必要的投資。有些國家還根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營效率、電網(wǎng)效率以及安全供電四個(gè)主要指標(biāo)，對電網(wǎng)企業(yè)的投資項(xiàng)目進(jìn)行事前分析與認(rèn)定。此外，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)還會監(jiān)督投資項(xiàng)目的時(shí)間進(jìn)程、預(yù)算以及執(zhí)行情況。
各省制定實(shí)施辦法和細(xì)則
在輸配電價(jià)改革中，各省需要解決的主要問題有：
一是分步驟解決交叉補(bǔ)貼問題。目前批復(fù)的輸配電價(jià)結(jié)果中不包含交叉補(bǔ)貼，但是，實(shí)際執(zhí)行中要求用戶和其他市場主體承擔(dān)相應(yīng)電壓等級的交叉補(bǔ)貼。我國交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不僅會造成市場資源配置的扭曲，還會造成社會福利凈損失。交叉補(bǔ)貼表面上看有利于被補(bǔ)貼方，實(shí)際上，由于被補(bǔ)貼方要直接或間接地消費(fèi)工業(yè)和商業(yè)用戶的產(chǎn)品，實(shí)際上間接地承擔(dān)了交叉補(bǔ)貼。交叉補(bǔ)貼完全是一個(gè)政策選擇問題。有些省提出由電網(wǎng)企業(yè)與原有低價(jià)發(fā)電的發(fā)電企業(yè)簽訂長期合同，按低買低賣的方式將這些低價(jià)電能供應(yīng)給居民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公益性電力用戶，從而可減輕大工業(yè)和商業(yè)用戶承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼。有些省則利用低價(jià)老水電廠實(shí)行市場化交易產(chǎn)生的超額收益適當(dāng)消化政策性交叉補(bǔ)貼。這些措施都可以在一定程度上解決交叉補(bǔ)貼的問題。
二是針對不同情況設(shè)計(jì)參數(shù)和確定參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，在準(zhǔn)許收益率標(biāo)準(zhǔn)確定上，電網(wǎng)投資不足的省可取較高投資回報(bào)率，電網(wǎng)投資過剩的省則要取較低的投資回報(bào)率；甚至可以對特定類別的資產(chǎn)確定不同的投資回報(bào)率，以刺激電網(wǎng)投資。假設(shè)農(nóng)村配電網(wǎng)投資不足，則可以提高相應(yīng)資產(chǎn)的投資回報(bào)率；有些輸電線路經(jīng)常出現(xiàn)堵塞，也可提高相應(yīng)資產(chǎn)的投資回報(bào)率。在材料費(fèi)、修理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)確定上，山區(qū)多的省與以城市電網(wǎng)為主的省或市的輸配電網(wǎng)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與規(guī)模有較大差異，材料費(fèi)、修理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也就應(yīng)該不同；沿海省經(jīng)常遭遇臺風(fēng)，臺風(fēng)對電網(wǎng)的損壞較大，因此，沿海省的材料費(fèi)、修理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該比內(nèi)陸省更高。
三是評估辦法、調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)與平衡賬戶機(jī)制的協(xié)調(diào)應(yīng)用。電價(jià)執(zhí)行結(jié)果的年度評估及相關(guān)工作在方法上很重要，不執(zhí)行這個(gè)程序，準(zhǔn)許成本加合理收益的定價(jià)原則或方法就只有“準(zhǔn)許成本”而沒有“合理收益”。另外，實(shí)際收益不根據(jù)準(zhǔn)許收益作調(diào)整還會誘導(dǎo)企業(yè)事先核定價(jià)格中的投機(jī)行為。這項(xiàng)工作看起來比較復(fù)雜和困難，實(shí)際上第一次執(zhí)行后便只是一個(gè)例行工作。各省可以結(jié)合實(shí)際，有針對性地設(shè)計(jì)。深圳試點(diǎn)方案和《定價(jià)辦法》中根據(jù)投資等因素進(jìn)行調(diào)整不甚全面；影響準(zhǔn)許收益的因素有很多，不應(yīng)只根據(jù)單項(xiàng)因素進(jìn)行調(diào)整，用綜合性指標(biāo)權(quán)益報(bào)酬率調(diào)整最為合適。在這一方面有些省已經(jīng)建立了輸配電價(jià)日常監(jiān)管制度和平衡賬戶管理制度，值得在全國推廣。
目前試點(diǎn)改革形成的分省分電壓等級的輸配電價(jià)是最基礎(chǔ)的輸配電價(jià)，從價(jià)格機(jī)制的角度評價(jià)，其作用還十分有限。長遠(yuǎn)來看，在管制電價(jià)的框架內(nèi)，還需要按公平性原則對輸配電價(jià)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)分，至少分為接入或接出電價(jià)和一般輸配電價(jià)；按效率性原則引入基于負(fù)荷率的輸配電價(jià)，負(fù)荷率高的用戶的單位輸配電成本相對較低，應(yīng)該獲得較低的電價(jià)；按調(diào)節(jié)性原則引入分時(shí)輸配電價(jià)，包括季節(jié)性輸配電價(jià)和峰谷輸配電價(jià)。在市場電價(jià)的框架內(nèi)，要探討節(jié)點(diǎn)輸配電價(jià)和輸電金融權(quán)改革。
葉 澤：長沙理工大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師
