王鵬:如何打破電力市場省間壁壘

發(fā)布時間:2017-06-23   來源:中國能源報

建設區(qū)域電力市場、推進跨省跨區(qū)電力市場化交易,促進電力資源更大范圍優(yōu)化配置,是中央的一貫要求。2002年國務院5號文件明確將建立競爭、開放的區(qū)域電力市場作為市場建設目標。2015年中共中央、國務院下發(fā)的9號文件及其配套文件,進一步要求完善跨省跨區(qū)電力交易機制。

電力市場體系分為區(qū)域和?。▍^(qū)、市)電力市場,沒有級別之分;區(qū)域電力市場包括在全國較大范圍內和一定范圍內資源優(yōu)化配置的電力市場兩類。堅定信心,推動區(qū)域電力市場建設是當前和今后一段時期的重要任務,現(xiàn)實情況是省間壁壘重現(xiàn)并有加重之勢,區(qū)域電力市場卻被虛化、忘記了。

省間壁壘重現(xiàn),區(qū)域市場被虛化

回顧上一輪始于2002年的電改,其開展了東北、華東等電力市場建設實踐,取得了區(qū)域電力市場建設的寶貴經驗,驗證了市場在區(qū)域范圍實施資源優(yōu)化配置的能力,以及大區(qū)電網統(tǒng)一調度的能力,也驗證了國家行政資源調配的能力。但區(qū)域電力市場無法持續(xù)健康推進,其背后也暴露出諸多問題,技術層面之外、更深層次的是電力市場與經濟發(fā)展的關系,以及中央與地方的利益關系等。區(qū)域市場暫停后,盡管政府及企業(yè)又在跨省跨區(qū)電能交易方面進行了不懈探索,但伴隨區(qū)域電網公司及區(qū)域電力調度中心的消融,區(qū)域電力市場淡出視野,“全國電力市場”上升為主角。

2015年新電改以來,成立的北京電力交易中心大力開展省間交易。資料表明,2016年省間市場交易電量完成1918億千瓦時,同比增長21.9%,包括銀東直流省間電力直接交易、西南水電外送集中交易、“電力援疆”市場化交易、錫盟—山東特高壓送山東電力直接交易、京津唐地區(qū)電力直接交易等。繁榮交易背后,是發(fā)電企業(yè)反映交易需求的神秘化、交易選擇權的弱化以及交易組織的碎片化,是省級政府的強勢出現(xiàn)以及省間壁壘問題的加重。

區(qū)域市場是統(tǒng)一電力市場必經階段

改革開放以來,社會主義市場經濟建設過程中,關于路徑選擇問題也爭論多年,其中的經驗教訓值得借鑒。我國市場發(fā)育的目標模式是要形成一個全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場,但路徑如何選擇?

是一步到位通過國家制定統(tǒng)一法規(guī)、在全國范圍內推進統(tǒng)一市場,使市場在各個地區(qū)同步發(fā)育;還是先發(fā)育區(qū)域市場,隨著區(qū)域市場的不斷擴大和融合,逐步形成統(tǒng)一市場?

初期我們急于推進全國統(tǒng)一市場,沒有充分注重區(qū)域間經濟發(fā)展日趨不平衡的現(xiàn)實,結果是不僅統(tǒng)一市場發(fā)育不良,而且出現(xiàn)了嚴重的地區(qū)分割和市場封鎖。后來逐漸認識到,社會主義初級階段全國統(tǒng)一市場的形成不可能一蹴而就,市場的發(fā)育和市場體系的完善是一個漸進過程,其中必須有一個過渡模式與目標模式相銜接,建立若干個跨行政區(qū)、開放性的區(qū)域共同市場,是形成全國大市場的必經階段。

現(xiàn)在國家提法是:以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎,以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展為引領,健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制,推進全國統(tǒng)一市場建設。

同樣地,電力市場化的路徑選擇,也要正確和全面地認識全國統(tǒng)一電力市場和區(qū)域電力市場?!叭珖y(tǒng)一電力市場”統(tǒng)一的是什么?是統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一調度執(zhí)行嗎?可能今后比較長一段時期內,更應強調的是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一市場理念、統(tǒng)一安全可靠性標準。全國市場和區(qū)域市場,兩者應統(tǒng)一看待、不能割裂。因為前者強調電力市場不應隅于一省一地,最終目標是全國市場一體化;后者強調打破省間壁壘,首先要在若干省份之間建立跨行政區(qū)域的電力市場。前者是目標,后者是途徑,前者是理念凝練,后者是具體實踐。既不能以“區(qū)域”矮化了“全國”目標,也不能以“全國”虛化了“區(qū)域”實現(xiàn)途徑。

9號文配套文件說的“一定范圍內資源優(yōu)化配置”的區(qū)域電力市場,就是2002年5號文件力推的、塊狀區(qū)域電力市場。區(qū)域是若干個毗鄰省份的聯(lián)合,但又不是簡單、行政化的東北、華北、西北、華東、華中、南方華北6大區(qū)域,行政“區(qū)域”與市場“區(qū)域”的關系,5號文件概括為“根據(jù)各地電網結構、負荷分布特點及地區(qū)電價水平的具體情況,設置一個或數(shù)個電力調度交易中心”。塊狀區(qū)域電力市場的目標是推動電力調度控制區(qū)的合并,實現(xiàn)區(qū)域范圍內全商品、全要素的電力(而不是電量)平衡市場。

區(qū)域市場的基礎,一是省與省之間堅強的網架(如環(huán)網、雙環(huán)網、幾橫幾縱等),二是省與省之間就能源資源稟賦、節(jié)能減排壓力、經濟發(fā)展動能等關系,理性權衡后,發(fā)自內心的需要,區(qū)域市場與區(qū)域經濟互為因果。國家發(fā)改委和國家能源局本輪首選在京津冀推進區(qū)域電力市場試點,關鍵在于北京-天津-冀北三地,也就是京津唐,已經是一個統(tǒng)一的電力調度控制區(qū)。進一步實現(xiàn)國家為主的京津冀協(xié)同發(fā)展,支撐“千年大計”雄安新區(qū)的規(guī)劃發(fā)展,則需要京津唐調度控制區(qū)與河北南網調度控制區(qū)的實質性合并。東三省、川渝、江浙滬等能否融合為塊狀區(qū)域電力市場,都可以論證。

9號文件配套文件說的“全國較大范圍內資源優(yōu)化配置”的區(qū)域電力市場,開展的就是“西電東送”、“跨區(qū)跨省”電力交易,可以稱之為條狀區(qū)域電力市場。

其基礎一是我國能源資源中心與負荷中心的東西分離現(xiàn)實,二是網架結構,電網企業(yè)強烈訴求、國家批準了一批特高壓交直流輸電線路。這種“區(qū)域”的省與省之間,沿輸電線路分布,地理上可以是基于交流線路的毗鄰型,也可以是基于直流線路的跨越型、飛地型。這種大范圍的資源調配,方向性是明確的,兩個調度控制區(qū)既可基于上一級調度機構的統(tǒng)一調度,也可基于兩者協(xié)商的聯(lián)合調度。條狀區(qū)域市場內,電力交易可以是較為精準的基于小時級負荷曲線的電力,也可以是約定峰、谷、平比例后,負荷曲線一成不變的電力,或者可稱為電量交易。北京電力交易中心組織的大多數(shù)市場化交易,以及廣州電力交易中心組織的云南送廣東掛牌交易也基于這種區(qū)域市場。

一段時間以來,在電力資源配置中起基礎作用的調度控制區(qū),不是省與省之間不斷融合變大,而是呈分割變小之勢。分、子公司在集團內部的管理屬于企業(yè)結構治理問題,與外界無關,但蒙東、天津、深圳、廣州等謀求(實現(xiàn))調度控制區(qū)的獨立,方向是錯誤的。

現(xiàn)在電網企業(yè)籠統(tǒng)地講全國電力市場,沒有錯,但是模糊了塊狀區(qū)域電力市場和條狀區(qū)域電力市場的功能差異,也虛化了二者的發(fā)育途徑,貪大求全,易于導致工作目標不聚焦、工作著力點不實,進而導致各省份市場封鎖。因基礎不牢,現(xiàn)在外部經濟環(huán)境“風吹草動”,電力跨省跨區(qū)交易工作立即“感冒發(fā)燒”,組織困難。

區(qū)域市場推進困難的原因

當前區(qū)域市場推進困難,省間交易壁壘嚴重,受端省份面對落地電價便宜的電能,也不太情愿,因為擠占了本身的發(fā)電市場,惡化了本省發(fā)電企業(yè)的生存環(huán)境;送端省份面對經濟下行壓力和市場承載能力,更愿意將價格“貴”的電力銷往外地,而把“便宜電”留在本??;送端和受端你情我愿的,加上昂貴、不太科學、一省一省疊、一區(qū)一區(qū)加的輸配電價,成交沒有了經濟基礎。區(qū)域市場推進困難的背后深層次原因有三:

① 思想不統(tǒng)一,國家有關部門推動區(qū)域市場的態(tài)度、電網企業(yè)協(xié)調組織區(qū)域電力交易的措施不堅決。從政績出發(fā),大家更傾向于交易有無“全國性”、“政治性”或“政策性”(如可再生能源交易、疆電外送)。

② 中央與地方政府委托代理關系和財權、事權劃分的客觀存在,以及多年來部分地方政府信用機制的缺失,導致受端地方政府對經濟發(fā)展預期和電力供應不確定性的擔憂,“按照政府間協(xié)議,今天我接納了外來電,但明天經濟上揚送端缺電時,他立即翻臉不認賬、限制發(fā)電出省,我找誰哭?”

③ 區(qū)域市場機制建立基礎工作的缺失。機制建立需要大量基礎性工作,塊狀區(qū)域電力市場,需要協(xié)同地方政府共同研究電力規(guī)劃、投資、建設問題,以及確定電力運行中的發(fā)用電計劃、需求側管理、市場競爭和發(fā)/用/輸配價格機制問題;條狀區(qū)域電力市場,需要送受端政府間協(xié)議的市場化,需要建立從市場主體到政府的信用體系,需要跨省區(qū)輸配電價機制進一步科學化。當然不能否認,這些基礎性工作,需要區(qū)域能源派出機構和區(qū)域電網公司(或電網分部)主體作用的發(fā)揮。

工作千頭萬緒,但終歸要抓緊落實。否則,一邊都高喊堅決支持京津冀協(xié)同發(fā)展,但已然是一個調度控制區(qū)的京津唐,都無法很好地實現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置,情何以堪?否則,受端省份強調為了民生,送端省份講發(fā)展和外送可再生能源為了子孫后代,都是經濟社會大局,都找到了道德制高點,但交易組織困難,輸電通道的利用效率不高,資源大范圍優(yōu)化配置的效果怎叫一個難看!

區(qū)域市場建設需要政企合力

建設區(qū)域電力市場有很好的基礎。歷史上,我國區(qū)域電網大都是典型的交流強聯(lián)系電網,網架結構堅強,省間資源互補性強,市場份額均衡,不易形成市場控制力,也不易形成省間交易壁壘,防止地方保護和過度干預市場;最近幾年建設的特高壓通道送受端明顯。這些為建設塊狀區(qū)域市場和建設條狀區(qū)域市場提供了強大支撐。

區(qū)域電力市場的組織建設,超越了地方政府的權限,因此在市場培育方面,國家發(fā)改委和國家能源局責無旁貸。應加強輿論引導,完善市場配套機制,力破省間壁壘這一痼疾。應下大力氣,科學研究哪些地區(qū)當前適于引導建立塊狀區(qū)域電力市場,哪些地區(qū)下一步具有可行性;基于超高壓、特高壓通道,能夠建設哪些條狀區(qū)域電力市場,為了電力市場的發(fā)展,還需要滾動優(yōu)化調整“十三五”電力規(guī)劃的哪些內容;更進一步是否可以明確,再規(guī)劃建設特高壓電力大通道、建構條狀區(qū)域電力市場時,應同步要求送受端省份必須簽訂具有法律意義的電量交易長期協(xié)議,從而實現(xiàn)社會效益與經濟效益的協(xié)同。

電網公司是破除省間壁壘、推動區(qū)域市場的積極力量。政府應充分肯定電網企業(yè)的已有成績,建立激勵相容機制,鼓勵電網企業(yè)在市場建設中發(fā)揮更大作用。電網企業(yè)要對在全國較大范圍內和一定范圍內資源優(yōu)化配置的兩類區(qū)域電力市場,完整正確理解,全面科學詮釋,以建立全國統(tǒng)一電力市場為愿景,堅定不移地推動區(qū)域市場建設。

區(qū)域電力市場建設必須堅持民主集中制。中央政府有關部門在地方政府、電力企業(yè)的民主之上,要有必要的集中,要有對地方政府和電力企業(yè)“消極怠工甚至拒不執(zhí)行”的追責機制;政策決策要高效透明,各方對于擬定的方案規(guī)則的意見都要公開,協(xié)力提高制度性話語權問題。

堅持5號文件確定的區(qū)域電力市場方向不動搖,堅持9號文件及配套文件確定的區(qū)域電力市場建設路徑,政企協(xié)力,實現(xiàn)電力資源大范圍優(yōu)化配置才有希望。(王鵬:華北電力大學教授、中國能源政策研究中心主任)

      關鍵詞: 電力交易


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