電價改革是電力體制改革的核心。2002年電力體制改革方案出臺后，2003年國家就出臺了電價改革方案，并隨后出臺了關于上網電價、銷售電價和輸配電價的三個管理暫行辦法。應該承認，當時的電價改革方案及三個具體電價改革辦法配合了當時的電力體制改革工作，指出了我國電價改革的方向。但是，受電力體制改革進程的影響，也由于其他原因，電價改革本來可以相對獨立和超前進行的，卻沒有實施。近十年中，電價改革整體上也處于停滯不前的狀態(tài)。市場競爭電價機制沒有形成，政府管制電價改革也沒有深入推進，這就是我國“十一五”、“十二五”時期電價改革的基本狀態(tài)。
電價改革與電力體制改革密切相關，電價改革要配合和支持電力體制改革，這是基本原則和經濟規(guī)律。但是，電價也有相對獨立性，也有自身的規(guī)律，我國電價政策在傳統(tǒng)計劃經濟體制下既產生了很多經驗，如標桿電價政策，也積累了許多問題和困難，如交叉補貼等。因此，在電力體制不變的情況下，我國電價仍然也有巨大的改革空間?？紤]到電力工業(yè)的基礎設施作用和電力工業(yè)本身也是資金技術密集的現(xiàn)代工業(yè)，即使有限的電價改革，也將給國民經濟和電力工業(yè)本身帶來巨大的經濟效益。下面，不考慮新的電力體制改革方案，就現(xiàn)有體制背景下“十三五”時期我國電價改革談幾點設想。
一、電價審批權限改革
目前我國電價政策和具體電價方案主要由國家價格主管部門制定和審批的體制，是傳統(tǒng)計劃經濟體制留下的最后堡壘，不利于各省根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，制定更加適應的電價政策，也增加了管理成本;還不利于潛在的省際間競爭機制的形成，且易于產生腐敗。這么大國家，各地資源條件和經濟社會發(fā)展水平差異很大，幾乎各種電價都要由中央政府統(tǒng)一制定，這是很難想象的，也與社會主義市場經濟制度建設格格不入。借鑒國外經驗，電價審批權限要在中央和省兩級政府之間合理配置。具體方案是：國家價格主管部門主要管兩件事：一是電價政策制定，其中特別是制定統(tǒng)一的電價制定與調整辦法，也包括制定反映國家大政方針的有關電價政策，如脫硫電價、差別電價等。二是負責跨省、跨區(qū)電力交易價格的制定和協(xié)調。必要情況下也包括對跨省、跨區(qū)消納的重要電源，如三峽水電上網電價的制定。
二、電價制定(調整)方法改革
我國電價根據(jù)《價格法》實施政府定價。目前政府制定電價的一個主要問題是有原則甚至有辦法，但是，卻沒有具體可操作的方法。什么叫具體可操作的方法，就是可以直接計算出來并執(zhí)行的電價結果。過去發(fā)電企業(yè)執(zhí)行還本付息電價雖然有問題，但是，卻是一種可以操作的方法。目前電價由電力企業(yè)或省價格主管部門根據(jù)電力商品類別、生產經營成本及其變化情況提出電價制定與調整建議方案，國家價格主管部門綜合考慮電力供求平衡狀態(tài)和宏觀經濟承受能力等因素后，提出具體意見，報國務院審批后，通知省價格主管部門和電力企業(yè)執(zhí)行。實際工作中電力企業(yè)或省價格主管部門根據(jù)什么原則提出電價制定與調整建議方案，國家價格主管部門又怎么提出具體意見，不確定因素很多，也不公開透明，不符合政府管制定價的國際慣例。
因此，政府電價政策首先要明確確定電價計算的具體方法，包括基本方法、主要參數(shù)的規(guī)定等。如是采用投資回報率定價，還是成本加成定價，有效資產或準許成本的計量規(guī)則，投資回報率或加成率的標準及可調整范圍等。發(fā)電企業(yè)標桿電價的思想非常先進，但是，標桿參數(shù)是什么?標準值又是多少?在參數(shù)變化到什么程度時開始調整?政府從來沒有明確過，因此，政府尤其要對標桿電價政策進行完善。
三、銷售電價分類改革
2013年《國家發(fā)展改革委關于調整銷售電價分類結構有關問題的通知》指出，“將銷售電價由現(xiàn)行主要依據(jù)行業(yè)、用途分類，逐步調整為以用電負荷特性為主分類，逐步建立結構清晰、比價合理、繁簡適當?shù)匿N售電價分類結構體系?！本唧w內容是5年內將現(xiàn)行銷售電價中居民生活、非居民照明、商業(yè)、非工業(yè)、普通工業(yè)、大工業(yè)、農業(yè)生產用電價格等八大類逐步歸并為居民生活用電、農業(yè)生產用電和工商業(yè)及其他用電價格三個類別。因此，銷售電價分類合并改革是國家已經布置的“十三五”電價改革的重要工作之一。
不過，我國銷售電價并不只是簡單合并就可以的。合并考慮了用電負荷特性因素，但是，并不充分，缺乏科學依據(jù)。用電負荷特性包括許多方面，要綜合其他因素統(tǒng)籌考慮，建立真正科學合理的銷售電價體系?？傮w上看，在銷售電價分類簡化合并的同時，更重要的是要綜合考慮負荷特性等多種因素后，把電價分得更細，使電價能更準確地反映用戶成本，更有效率。要進行銷售電價分類的頂層設計和體系設計。比如根據(jù)用戶年負荷率，制定用戶可選擇負荷率電價，高負荷率用戶的平均電價相對較低，而低負荷率用戶的平均電價相對較高，由用戶根據(jù)自己的年負荷率信息選擇電費支付最小的電價套餐，同時也提高系統(tǒng)負荷率，降低單位供電成本。另外，根據(jù)系統(tǒng)日負荷率制定和完善峰谷分時電價，根據(jù)系統(tǒng)季節(jié)性負荷率制定季節(jié)性電價，根據(jù)系統(tǒng)負荷率擴大兩部制電價的實施范圍和執(zhí)行水平等，都是根據(jù)用電負荷特性進行電價分類調整的改革內容。
四、電價水平模式改革
總結世界各國在電價水平上的政策選擇，有三種基本模式，第一種低電價水平模式，以經濟學邊際成本定價和社會福利最大化為理論基礎，電力企業(yè)虧損部分由政府補貼和事后調整。第二種是平均成本定價，也包括長期邊際成本定價，以合理補償電力企業(yè)成本為依據(jù)。第三種是高水平定價，以缺電的機會成本為依據(jù)，一般主要適用于解決缺電問題，通過高電價釋放激勵投資的信號，促進電力工業(yè)投資和發(fā)展。我國電價水平模式屬于哪一種?我們認為除在集資辦電時期對上網電價采用過高水平電價模式外，其他時間和總體上采用了低水平電價模式。近年來我國發(fā)電企業(yè)發(fā)電業(yè)務的整體虧損和電網企業(yè)收益率指標低于合理標準，如銀行貨款利率就是證明。一般認為低水平電價有利于本地經濟發(fā)展，最近我們通過實證研究發(fā)現(xiàn)，存在“低電價陷阱”。長期以來，我國西北地區(qū)電價遠低于東部沿海地區(qū)電價，但是，無論在經濟發(fā)展的量上還是質上，西部地區(qū)與東部地區(qū)的差異不是縮小了，而是拉大了。原因是電價水平低誘導了高耗能產業(yè)發(fā)展，不利于經濟增長方式轉型和產業(yè)結構升級。
因此，在考慮合理成本補償包括社會成本補償之后，我國電價水平特別是西部電價水平應該適度提高。提高電價的改革在短期內會有一個痛苦的過程，但是，長痛不如短痛，讓電價反映成本包括社會成本是最優(yōu)的選擇。在這一點上，還涉及居民電價水平的改革問題。政府長期對居民電價實行補貼政策，讓工商業(yè)承擔補貼的成本，目前全國范圍內工商業(yè)對居民用電每年補貼超過2500億元。稍有經濟學知識的人都知道，交叉補貼不僅不會增加社會福利，反而還會多出一塊損失。政府好心不讓居民承擔更多費用，但是，企業(yè)多承擔的費用最終還是直接或間接地轉移到了居民頭上，而且居民實際承擔的還更多。政府必須清醒地認識這個問題并開始改革。基本方向是從目前的低成本加補貼模式向平均成本模式轉變。為鼓勵水電開發(fā)，可在計入水電社會收益或者可替代火電社會成本的基礎上，實施高電價水平模式，建立加速水電滾動開發(fā)的價格機制。
五、電價職能或機制改革
理論上電價有價值反映、效益核算、信息傳遞及宏觀調控四種職能，其中價值反映體現(xiàn)了成本補償?shù)男枰?，信號傳遞起資源配置作用。目前我國電價職能的核心主要體現(xiàn)在成本補償上，部分考慮了宏觀調控，卻忽視了電價的效益核算特別是資源配置職能。電價的資源配置職能沒有充分發(fā)揮，從而制約了電力工業(yè)甚至整個國民經濟從粗放到集約的方式轉型。
有效資產或準許成本核定是政府管制定價的基本工作，否則，企業(yè)花多少都可以通過價格回收，這種機制必然會誘導企業(yè)多投資、不控制成本。雖然2004年國家電價改革方案中提出了有效資產等概念，但是，卻始終沒有出臺具體的核定辦法。因此，生產能力投資過剩和成本增加是電力企業(yè)的合理選擇。不考慮特高壓電網技術上的爭議，從電價機制上分析它是完全合理的。即使沒有特高壓電網，目前的電價政策也會誘導其他的投資過剩甚至浪費現(xiàn)象，這是經濟規(guī)律作用的結果，國外把這種情況稱為A-J效應。
因此，我國電價政策中要強調電價的資源配置職能或機制。要配合國家經濟“調結構、轉方式”的改革，制定有利于促進電力工業(yè)集約型發(fā)展的電價機制。國外圍繞電價的激勵和約束機制有許多創(chuàng)新性設計，由此產生了很好的效果，這是許多國家或地區(qū)仍然保持傳統(tǒng)的壟斷經營體制，不進行電力市場改革的原因。我國對電力市場改革寄予了過高的期望。事實上，新一輪電力體制改革也很難順利進行，而且根據(jù)國外經驗，即使順利也不會產生明顯的效果。因此，與其寄希望于不確定性的結果，還不如扎實做好管制電價改革與設計。
六、電價結構改革
我國電價政策中還有一個重要缺陷，就是電價結構過于單一，兩部制電價僅限于大工業(yè)用電，而且容量電價水平很低，只補償了小部分容量成本。根據(jù)電力生產的成本特點以及國際經驗顯示，一般情況下，容量電費占總電費的比例應在40%～50%左右，而我國目前大工業(yè)容量電費占比不足20%。因此，總體上看，我國電價結構采用的是單一電量電價。
根據(jù)經濟學定價理論，對于固定成本比例較大的商品定價，按兩部制定價比按單一的產量定價能夠提高社會福利水平，這是電信等行業(yè)普遍采用兩部制定價的根本原因。兩部制電價更有效率，但是，我國卻主要采用單一電量電價，任憑定價損失發(fā)生，這是非常不合理的政策選擇。
在現(xiàn)代電力生產銷售的技術條件下，所有用戶包括居民用戶可以實施兩部制電價。許多國家所有用戶都采用兩部制電價。我國其他行業(yè)也有采用兩部制定價。兩部制電價沒有理論和技術障礙，兩部制電價實施后還有利于降低部分高負荷率用戶的用電成本，提高電力企業(yè)資源配置效益，因此，建議政府開始擴大兩部制電價范圍和提高容量成本補償比例的改革。對已經實施兩部制電價的大工業(yè)用戶 ，逐步提高容量電價水平直到容量成本全部通過容量電價回收。對還沒有實施兩部制電價的用戶，可按順序從一般工商業(yè)用戶、居民和農業(yè)用電開始試點，逐步推廣兩部制電價。
總之，不管電力體制怎么改革，上面六個方面的電價改革都是我國電價政策迫切需要解決的問題。電力體制改革和電力市場建設的核心也是希望通過價格機制提高資源配置效率，實現(xiàn)電力工業(yè)集約發(fā)展。政府管制定價也能實現(xiàn)這個目標，根據(jù)我國實際情況，有效的管制電價是目前更加現(xiàn)實，將來很可能比市場定價更好的政策選擇。
，就是電價結構過于單一，兩部制電價僅限于大工業(yè)用電，而且容量電價水平很低，只補償了小部分容量成本。根據(jù)電力生產的成本特點以及國際經驗顯示，一般情況下，容量電費占總電費的比例應在40%～50%左右，而我國目前大工業(yè)容量電費占比不足20%。因此，總體上看，我國電價結構采用的是單一電量電價。
根據(jù)經濟學定價理論，對于固定成本比例較大的商品定價，按兩部制定價比按單一的產量定價能夠提高社會福利水平，這是電信等行業(yè)普遍采用兩部制定價的根本原因。兩部制電價更有效率，但是，我國卻主要采用單一電量電價，任憑定價損失發(fā)生，這是非常不合理的政策選擇。
在現(xiàn)代電力生產銷售的技術條件下，所有用戶包括居民用戶可以實施兩部制電價。許多國家所有用戶都采用兩部制電價。我國其他行業(yè)也有采用兩部制定價。兩部制電價沒有理論和技術障礙，兩部制電價實施后還有利于降低部分高負荷率用戶的用電成本，提高電力企業(yè)資源配置效益，因此，建議政府開始擴大兩部制電價范圍和提高容量成本補償比例的改革。對已經實施兩部制電價的大工業(yè)用戶 ，逐步提高容量電價水平直到容量成本全部通過容量電價回收。對還沒有實施兩部制電價的用戶，可按順序從一般工商業(yè)用戶、居民和農業(yè)用電開始試點，逐步推廣兩部制電價。
總之，不管電力體制怎么改革，上面六個方面的電價改革都是我國電價政策迫切需要解決的問題。電力體制改革和電力市場建設的核心也是希望通過價格機制提高資源配置效率，實現(xiàn)電力工業(yè)集約發(fā)展。政府管制定價也能實現(xiàn)這個目標，根據(jù)我國實際情況，有效的管制電價是目前更加現(xiàn)實，將來很可能比市場定價更好的政策選擇。
