提高電力系統(tǒng)能效，實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，是電力市場化改革的內(nèi)生動力。
輸配電價改革既是新一輪電改“管住中間”的踐行者，同時也是“放開兩邊”的布道者。一方面，輸配電價改革利用價格信號引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)約束不合理投資，提高電網(wǎng)運行效率；另一方面，獨立輸配電價的執(zhí)行推動用戶與發(fā)電企業(yè)開展直接交易，使競爭性電價更好地反映市場供求關(guān)系變化，為電力市場化改革、售電側(cè)改革和增量配電改革的開展鋪平道路，實現(xiàn)電網(wǎng)健康可持續(xù)發(fā)展和以合理價格為用戶提供優(yōu)質(zhì)輸配電服務(wù)的“雙贏”。
從2014年深圳、蒙西兩試點地區(qū)為代表的“破冰期”，國家頒布了首個針對超大網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷行業(yè)的《輸配電價定價成本監(jiān)審辦法》；到2015年以安徽等五省區(qū)電網(wǎng)試點先行，2016年北京等12個省級電網(wǎng)和華北區(qū)域電網(wǎng)開展的第二批試點為代表的“推進期”，國家在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上出臺了《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》；再到2017年西藏電網(wǎng)、華東等區(qū)域電網(wǎng)開展試點，并進行跨省跨區(qū)定價辦法研究的“縱深推進期”，隨著《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法》、《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法》、《地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的定價辦法》相繼出臺，2017年6月，我國已實現(xiàn)了省級電網(wǎng)輸配電價改革全覆蓋，5個辦法從架構(gòu)上搭建了我國輸配電價科學、規(guī)范、透明的全環(huán)節(jié)監(jiān)管體系框架。
曾有媒體這樣描述，“輸配電價改革是目前推進的新一輪電改中最有成效的改革之一，隨著專項工程、區(qū)域電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)定價辦法出臺，標志著輸配電價改革基本完成?！比欢豁椄母锟梢匀绱溯p松地從“進行時”步入“完成時”么？
國家發(fā)改委價格研究所研究員劉樹杰在接受本刊專訪時表示，第一輪省級輸配電價核定完成，取得了破天荒的成就，我國第一次形成了獨立的輸配電價體系，最主要的成績是對輸配電價實現(xiàn)了基于規(guī)則的現(xiàn)代監(jiān)管。同時在第一輪核定中確實核出了很多不必要的成本，對于降低用戶用能成本起到了很大的推動作用，但這只是萬里長征的第一步，離成熟的現(xiàn)代化監(jiān)管體系仍有很長的路要走。
回望新一輪電改歷程，無論是電力市場化、售電側(cè)，亦或是增量配電，改革的過程都伴隨著理念上的分歧與利益間的博弈。艱巨性和挑戰(zhàn)性注定了過程的曲折與迂回，也決定了改革者需要在不斷試錯與糾錯中匍匐前行。
時下，以安徽等5省區(qū)為代表的第二批試點省份首輪監(jiān)管周期即將期滿。記者在梳理中發(fā)現(xiàn)，盡管省級電網(wǎng)輸配電價改革已基本覆蓋全國32省（區(qū)、市），但輸配電價的執(zhí)行落地情況卻并不如理想中那般豐滿。
“各個省份執(zhí)行獨立輸配電價的程度取決于所在省份的電力市場化開展程度。但是從目前情況來看，輸配電價的效應(yīng)并沒有完全顯現(xiàn)?！毕嚓P(guān)業(yè)內(nèi)人士表示。
一方面各個省份開展直接交易的電量中，執(zhí)行差價報價和獨立輸配電價進行交易的比例不一，且以沿用差價報價模式居多。與執(zhí)行獨立輸配電價相比，使用差價報價的交易方式，發(fā)電側(cè)的讓利在與目錄電價對比下，降價信號更為清晰，且讓利部分直接惠及地方政府需要扶植的企業(yè)。在全社會降低用能成本的訴求下，差價報價顯然更受青睞。
另一方面，從已公布的省級電網(wǎng)數(shù)據(jù)來看，輸配電價區(qū)域差距較大，部分省份出現(xiàn)了執(zhí)行輸配電價后成交價格與目錄電價倒掛的現(xiàn)象。由于度電單價與線路輸送電量負相關(guān)，當輸送電量低于其設(shè)計能力值時將直接推高線路的使用成本，導(dǎo)致以降低用能成本為主要目標的地方政府失去改革的動力而尋求價格妥協(xié)。同時，不同電廠類型的上網(wǎng)電價和各地的銷售電價均有所不同，以絕對值報價的方式直接影響大用戶和售電公司參與的積極性。如湖南在執(zhí)行輸配電價后成交電價比目錄電價高0.05元/千瓦時，類似的情況也出現(xiàn)在蒙西及廣西等地區(qū)。在貴州，10千伏、20千伏的大工業(yè)用戶進入市場也出現(xiàn)了電價倒掛的情況，對于售電公司來說，只有代理35千伏及以上電壓等級的用戶才能夠?qū)崿F(xiàn)盈利。
與此同時，由于一般工商業(yè)用戶度電電價水平明顯高于大工業(yè)用戶，低電壓等級用戶約為高電壓等級的3.5倍。出于趨利避害的心態(tài)，部分用戶通過升高電壓等級，將10~35千伏電壓等級承擔的交叉補貼轉(zhuǎn)移給電網(wǎng)企業(yè)，造成了交叉補貼總體收入不足和不必要的投資浪費，也削弱了相關(guān)企業(yè)執(zhí)行輸配電價的動力。
在電改的舞臺上，輸配電價改革被冠以“甩掉計劃經(jīng)濟的尾巴”之名，成為聚光燈下的重頭戲。盡管擺脫傳統(tǒng)機制、計劃思維及利益制衡等多重束縛并非易事，但方向性的明晰和思路上的明確，極大增強了社會各界對輸配電價改革的信心。從目前試點省份實踐經(jīng)驗來看，如何妥善解決好交叉補貼，進一步捋順電價機制；協(xié)調(diào)電網(wǎng)投資收益與輸配電價的關(guān)系，以更完善的監(jiān)管規(guī)則確定更為合理的輸配電價，進而形成更為科學的監(jiān)管體系，或?qū)⒊蔀橄乱槐O(jiān)管周期乃至貫穿輸配電價改革全過程的焦點。
完善規(guī)則 平衡降成本訴求與投資收益
在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，降電價成為“三去一降一補”的重要任務(wù)之一；“降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%”，作為量化指標在2018年政府工作報告中被明確提出。經(jīng)濟增速放緩，企業(yè)利潤增速減緩，直接導(dǎo)致企業(yè)對生產(chǎn)要素成本的敏感度提升，無論是中西部省份，還是東部省份，降電價的訴求愈加明顯。
在“放管服”的大背景下，地方政府成為本輪電力市場化改革中電力用戶的天然代表，電力市場建設(shè)的現(xiàn)狀和輸配電價的約束機制不約而同地轉(zhuǎn)向電價的下調(diào)。一方面希望通過剔除電價中不合理的部分讓利于地方實體經(jīng)濟發(fā)展，幫助企業(yè)渡過難關(guān)，另一方面，社會各方都堅信電力行業(yè)有降價空間。
根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，通過嚴格的輸配電成本監(jiān)審，核減與輸配電業(yè)務(wù)不相關(guān)、不合理的成本占整體核減比例約為14.5%，平均輸配電價較現(xiàn)行購銷差價降低約1分錢，核減32個省級電網(wǎng)準許收入約480億元。
通過約束電網(wǎng)企業(yè)成本，實現(xiàn)降低實體經(jīng)濟用能成本；通過創(chuàng)新電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管模式，可以反映用戶的真實用電成本和投資者的機會收益；通過發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)透明化，進一步還原電力的商品屬性；通過經(jīng)濟規(guī)律，引導(dǎo)電力系統(tǒng)資源優(yōu)化配置，是本輪輸配電價改革的初衷和目標。這需要不同層次的決策主體及各利益相關(guān)方必須充分理解和追求共同目標。
在實際定價過程中，國家以控制和規(guī)范成本及收益為目標，對應(yīng)的定價方法是“準許成本+合理收益”；省級政府的目標是降低輸配電價格，對應(yīng)的方法是價格上限法，即不管實際成本大小，只能在原來購銷差價的基礎(chǔ)上降低輸配電價格；電網(wǎng)企業(yè)的目標則是實現(xiàn)準許收益最大化。
電網(wǎng)企業(yè)相關(guān)人士表示，“第一個三年輸配電價的投資核定基本上都是人為確定的，通常以不提高輸配電價水平，或者是降低輸配電價水平倒算的輸配電投資，因為沒有經(jīng)驗，也沒有可供借鑒的工具和方法，導(dǎo)致了這種審核的隨意性?！彼榻B，目前我國電力規(guī)劃均以電源規(guī)劃為主，對于電網(wǎng)投資的表述相對欠缺。輸配電價核定辦法中雖然對新增輸配電投資明確“應(yīng)與規(guī)劃電量增長、負荷增長、供電可靠性相匹配”，但什么情況才是“匹配”，缺乏具體的執(zhí)行標準，在實際中也難以操作。
據(jù)了解，在已出臺的《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》中，將“規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額”的主導(dǎo)權(quán)交回政府主管部門手中。在實際的核定過程中，部分地方政府部門簡單地理解為投資與電量掛鉤，電量不增長，投資就不應(yīng)該發(fā)生。這樣的理解雖然有一定的合理性，但目前我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，很多高耗能產(chǎn)業(yè)正面臨轉(zhuǎn)型升級，電力需求增長存在波動性，未來的用電量需求也難以準確預(yù)估。在事前定價的情況下，核價電量必然會與實際發(fā)生存在偏差，這也不難理解電網(wǎng)企業(yè)對于如何保障回收成本、獲得合理收益的隱憂。
從目前我國電力系統(tǒng)發(fā)展來看，與電源投資相比，電網(wǎng)的建設(shè)力度和輸送能力仍顯薄弱。目前我國電網(wǎng)建設(shè)仍處于高峰期，投資重點逐漸由主干網(wǎng)絡(luò)向配電網(wǎng)轉(zhuǎn)移。若過度地以降低輸配電價為目的而壓減電網(wǎng)投資，會制約電網(wǎng)的建設(shè)速度，對我國電力和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生反效果。但同時不能排除有些地區(qū)或有些項目出現(xiàn)投資過剩或潛在投資過剩的問題。從國外的實踐來看，采用“準許成本+合理收益”的定價方式，只核定準許成本而不核定有效資產(chǎn)，往往會導(dǎo)致投資過剩的AJ效應(yīng)。
電力工業(yè)是資本積累的產(chǎn)業(yè)，電網(wǎng)投資直接影響輸配電所得總準許收入，進而影響輸配電價的高低。而輸配電價的定價規(guī)則必須使電網(wǎng)企業(yè)能收回成本并獲得適當回報，但只有在有效率投資和運行的前提下發(fā)生的合理成本，才能計入價格，否則會導(dǎo)致用戶為不合理的高成本付費。從電網(wǎng)企業(yè)自身的角度，通過擴大投資提高收益無可厚非，但用戶與電網(wǎng)企業(yè)的利益關(guān)系同樣需要兼顧，這也體現(xiàn)了與事后監(jiān)管相比，事前監(jiān)管則更需要專業(yè)、明確的監(jiān)管規(guī)則，以激勵機制平衡電網(wǎng)發(fā)展與成本訴求，進而優(yōu)化輸配電價結(jié)構(gòu)，使價格更趨于反映合理成本。
長沙理工大學副校長、教授葉澤在接受本刊專訪時表示，本輪核定輸配電價還處于初期探索階段，測算的依據(jù)也是基于一定的歷史數(shù)據(jù)和預(yù)測指標。在下一核價周期啟動前，首先應(yīng)針對不同情況設(shè)計參數(shù)和確定參數(shù)標準，如在準許收益率標準確定上，輸配電阻塞嚴重或電網(wǎng)投資不足的省可取較高投資回報率，電網(wǎng)投資過剩的省則要取較低的投資回報率；甚至可以對特定類別的資產(chǎn)確定不同的投資回報率，以刺激電網(wǎng)投資。
同時，資產(chǎn)的使用率是決定輸配電價的關(guān)鍵因素，應(yīng)進一步考慮電力資產(chǎn)的有效性評估，在電網(wǎng)投資前置性的基礎(chǔ)上建立合理的電網(wǎng)利用率規(guī)則，按照“有效”和“有用”的標準界定有效資產(chǎn)的劃分。其中“有效”是指根據(jù)設(shè)備投入使用的年限，考慮適當?shù)某靶院蛡溆脴藴?，為設(shè)備經(jīng)濟壽命期逐年確定不同利用率標準，如投產(chǎn)第一年的利用率達到20%，十年達到80%，超過標準的全部記為有效資產(chǎn)，達不到標準的則按比例扣減，以此來進一步規(guī)范新增電網(wǎng)投資的經(jīng)濟性和必要性，科學地界定電網(wǎng)企業(yè)的“合理收益”，避免潛在過剩投資成為現(xiàn)實。
電網(wǎng)企業(yè)相關(guān)人士表示，協(xié)調(diào)好輸配電價和電網(wǎng)投資的關(guān)系，是全社會、全世界都面臨的難題。對于政府而言，首先應(yīng)從理念和管制能力的建設(shè)上有所突破，在理念上不應(yīng)單純以降低輸配電價水平作為目標，而應(yīng)著眼于電網(wǎng)和電力工業(yè)的長遠發(fā)展；在管制能力上，應(yīng)盡快建立科學的評估機制，實現(xiàn)電網(wǎng)投資經(jīng)濟性與收益合理性齊驅(qū)，避免過剩投資傳導(dǎo)至電價端。對于電網(wǎng)企業(yè)而言，需要更好地適應(yīng)政府監(jiān)管，滿足全社會對電網(wǎng)投資的接受性，以成本效益的評估方法和標準確定合理投資。對于全社會而言，也要樹立電網(wǎng)投資規(guī)劃經(jīng)濟性、合理性和必要性的全社會共同認知，以此來營造更為寬松的電力發(fā)展環(huán)境。
妥善解決交叉補貼 增強輸配電價執(zhí)行力度
在全社會“降成本”的訴求驅(qū)動下，新一輪電改中發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)為降低用能成本付諸了大量的實踐，而實體經(jīng)濟仍在高喊“用電成本高”。為什么實體經(jīng)濟感受不到“獲得感”？拋開企業(yè)自身不合理用電成本的原因，在高聲疾呼的背后，是“計劃”轉(zhuǎn)向“市場”的階段性矛盾，同時也是我國電價體系束縛實體經(jīng)濟發(fā)展的集中體現(xiàn)。
在電力市場化改革前，我國銷售電價長期執(zhí)行政府定價。由城市用戶補貼農(nóng)村用電，工商業(yè)電價補貼居民和農(nóng)業(yè)用電，省內(nèi)發(fā)達市縣補貼欠發(fā)達市縣，各類電力用戶的價格水平和實際供電成本在復(fù)雜的交叉補貼下形成明顯差距，居民電價與工商業(yè)電價倒掛現(xiàn)象嚴重。
根據(jù)相關(guān)電改文件，在本輪輸配電價改革中，沒有參與直接交易和競價交易的上網(wǎng)電量，以及居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電，繼續(xù)執(zhí)行政府定價。這表明，交叉補貼將會在未來一段時間內(nèi)繼續(xù)存在。
劍橋大學能源政策研究組副主任、國際電力市場專家Michael Pollitt教授在其發(fā)表的《重構(gòu)中國的電力供應(yīng)行業(yè)：廣東電力市場試點情況評價》一文中，將廣東省工業(yè)電價與美國德州工業(yè)電價進行對比，發(fā)現(xiàn)工商業(yè)與居民之間的交叉補貼是廣東工業(yè)電價較高的主要原因。他認為，隨著經(jīng)濟發(fā)展需求的不斷提高，整個能源行業(yè)都將被劃到“成本”一端。居民用電量的不斷增長，工業(yè)用電比例將相對下降，交叉補貼不可持續(xù)?，F(xiàn)在開始就應(yīng)當對工業(yè)電價和居民電價進行再平衡，逐步縮減兩者差距，才能更好地反映電力服務(wù)的基礎(chǔ)成本。
一方面，交叉補貼看似把錢從左口袋揣到右口袋，不會影響國家整體收入和福利變化，但是從經(jīng)濟學的角度來說，向低成本用戶收取高電價，向高成本用戶征收低電價，不僅會產(chǎn)生抑制生產(chǎn)的效應(yīng)，被征收高電價的企業(yè)無法實現(xiàn)最優(yōu)生產(chǎn)，同時對于享受補貼的用戶，會產(chǎn)生過度消費電力的習慣。不容忽視的是，目前對居民的交叉補貼也缺乏針對性，造成受益主體不是真正的低收入者，“窮人補貼不足、富人補貼過度”的現(xiàn)象普遍存在。
另一方面，隨著大用戶直接交易規(guī)模的不斷擴大，承擔發(fā)電成本和輸配電成本雙重交叉補貼的大工業(yè)用戶陸續(xù)進入市場，這些大工業(yè)用戶原來承擔的交叉補貼的發(fā)電成本浮出水面，將造成電網(wǎng)企業(yè)平衡賬戶的虧損，沒有疏導(dǎo)途徑。
據(jù)了解，在目前已核定的輸配電價中，電網(wǎng)企業(yè)以過去3年各電壓等級的用電量為參考，來申報各類用戶電價間的價差補貼數(shù)額，通過輸配電價進行回收。但是在目前我國經(jīng)濟“三期疊加”的特定階段，未來國民經(jīng)濟走勢和各電壓等級的用電量均具有不確定性，預(yù)測與現(xiàn)實難以吻合也會間接造成交叉補貼收繳不利。
業(yè)內(nèi)相關(guān)人士建議，交叉補貼屬于國民收入再分配的范疇，也是政府的職能之一，同時影響千家萬戶的用電水平和用能成本。從長遠來看，應(yīng)按照不同電壓等級、不同用戶類別將交叉補貼逐級核算，將大量隱形的交叉補貼抽離于輸配電價，將“暗補”改“明補”，以類似于“可再生能源基金”的形式由政府直接建立補助基金實施補貼職能。亦或從現(xiàn)行制度出發(fā)，將階梯電價政策目標轉(zhuǎn)變?yōu)橐越鉀Q交叉補貼為主，將二者相結(jié)合逐步取消對中高收入人群的電價補貼，在不造成電價大幅波動的情況下，逐步調(diào)整居民電價水平和用電成本的契合度。
葉澤教授通過“社會福利最大化下解決交叉補貼問題的階梯電價相關(guān)研究”發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行較為可行的操作方式，是以目前階梯電價分檔電量不變，調(diào)整各檔階梯價格比例至1∶1.62∶2.41，可達到約為702億元的社會福利最大化，這是目前解決交叉補貼的最優(yōu)方案之一。同時，通過階梯電價的調(diào)整，電價上升也會觸發(fā)節(jié)能效應(yīng)的增強，預(yù)計可實現(xiàn)節(jié)能1459.50億千瓦時。未來，將階梯電價與分時電價、負荷率電價等政策結(jié)合實施，可達到居民用戶電價充分反映用電成本的目的，有利于緩解交叉補貼和經(jīng)濟發(fā)展的沖突，進一步捋順我國電價體系。
構(gòu)建基于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織的監(jiān)管體系
盡管目前全國32個省（區(qū)、市）都已經(jīng)形成了輸配電價的大致輪廓，但真正經(jīng)得起實踐檢驗的卻仍如霧里看花，這其中充斥著經(jīng)濟“三期疊加”的壓力和交叉補貼的羈絆，規(guī)則“理想國”與計劃+市場“雙軌制”的脫節(jié)，各利益相關(guān)方的博弈和妥協(xié)，也更具體地表現(xiàn)了摸著石頭過河的驚險與艱辛。
輸配電價改革作為我國電力監(jiān)管體系重大轉(zhuǎn)變的有益嘗試，改革的篳路藍縷，勢必要比棲居于“舒適區(qū)”遭遇更多的曲折與波瀾，但改革永遠在路上，前行的足跡是迂回與領(lǐng)悟的不斷重疊。
劉樹杰研究員告訴記者，與國外成熟的管制體系和實踐經(jīng)驗相比，本輪輸配電價的核定，以及已出臺的定價成本監(jiān)審辦法，并沒有以專用的管制會計準則為依據(jù)。對自然壟斷企業(yè)的成本分類、核算，仍沿用通用會計準則，這也將直接導(dǎo)致被監(jiān)管企業(yè)成本審定的困難，對成本發(fā)生的合理性缺乏判斷基礎(chǔ)，進而造成大量的成本在用戶間無法公平分攤。
但監(jiān)管工作的步伐不能慢于改革的速度。國家對于加大電力市場建設(shè)力度和加快要素價格市場化變革的要求，更需要改革操刀者在輸配電價監(jiān)管動態(tài)調(diào)整的過程中，以更為科學、成熟的規(guī)則加以引導(dǎo)，以更為充分的監(jiān)管投入最大程度避免“監(jiān)管俘獲”，以問題為導(dǎo)向，加快輸配電改革的落地實施，進而找準電力市場在國民經(jīng)濟中的定位，構(gòu)建基于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織的電價監(jiān)管體系。
電力的瞬時性，電力系統(tǒng)的復(fù)雜性，要求電力工業(yè)這臺人類歷史上最精密、最龐大的機器中，每一個齒輪、每一個鏈條都要嚴絲合縫、有條不紊地按照物理特性和規(guī)則規(guī)程持續(xù)運轉(zhuǎn)。隨著電改的推進，當交叉補貼逐步厘清、現(xiàn)貨市場搭建完整、各類規(guī)則更為明確和完善，以市場決定價格，實現(xiàn)資源整體優(yōu)化配置的效應(yīng)將與獨立輸配電價的執(zhí)行形成強烈共振，我國電價結(jié)構(gòu)和用能成本將逐步趨于合理化，電改與民生的關(guān)系也將逐步邁向協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
這其中更值得關(guān)注的是，輸配電價改革孕育了電網(wǎng)企業(yè)收益模式的巨大轉(zhuǎn)變，利潤空間的透明化需要電網(wǎng)企業(yè)充分挖掘輸配電價改革背后的市場、運營及管理邏輯，就固定資產(chǎn)投資策略、設(shè)備運維方案等方面有針對性地進行改進；同時，促進存量資產(chǎn)有效利用和電網(wǎng)規(guī)劃的優(yōu)化布局，在成本監(jiān)審的博弈和改革“進行時”中，尋求長遠發(fā)展之路。
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