中國的電力體制改革四十年：回顧與前瞻

　　新中國成立以來，特別是改革開放以來，人們認識到電力是國民經(jīng)濟的先行官，因而堅持適度超前發(fā)展的原則。從上個世紀八十年代電力極度短缺，到現(xiàn)在電力供應平衡有余，將近四十年，我國電力發(fā)展速度驚人，電源、電網(wǎng)、用戶規(guī)模驚人，電力技術(shù)進步和管理水平提升驚人。在這些驚人的發(fā)展和變化背后，改革起到了決定性推動作用。改革是主旋律，改革是沖鋒號，改革是行業(yè)人士的基本思維方式，也是電力行業(yè)取得巨大發(fā)展的根本動力。

　　本文簡單回顧過去四十年電力體制幾次大的改革情況，側(cè)重分析其中的經(jīng)驗教訓，并立足于今天的實際，瞻望未來十至三十年左右，電力和能源行業(yè)組織的發(fā)展模式與前景。

　　1回顧：意義深遠的三次電力體制改革

　　改革開放以前，我國電力從生產(chǎn)、運輸?shù)较M，和其它所有行業(yè)一樣，都是采用完全計劃的管理模式，發(fā)電、輸電、配電和用電整個產(chǎn)業(yè)鏈條，都在“全能”的政府部門的統(tǒng)一計劃管理下。這樣的管理體制和模式無法適應經(jīng)濟發(fā)展對電能的快速增長需求和人民群眾日益提高的用電服務要求，面臨著向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的要求。然而，“羅馬不是一天建成的”，從上個世紀八十年代中期開始，在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，電力行業(yè)先后進行了三次大的改革。這三次改革，對這個行業(yè)，乃至整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，影響都極其深遠。

　　電力行業(yè)是國民經(jīng)濟眾多壟斷行業(yè)中較早實施改革的行業(yè)之一。電力行業(yè)改革，目的有二，一是電力行業(yè)的發(fā)展需滿足經(jīng)濟和社會的需求，這就要解決電力投資來源問題;二是不斷提高從電力建設、生產(chǎn)到消費的效率，提高效率最有效的手段是引入競爭機制。需求驅(qū)動實施了第一次圍繞投資體制的改革，效率驅(qū)動實施了第二次和第三次圍繞建設競爭性市場的改革。所以，從這個意義上講，過去四十年，電力體制改革實質(zhì)上應該是進行了兩次，其中第二次和第三次本質(zhì)上是一次改革的兩個步驟。

　　第一次，投資體制改革。改革開放后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，對用電的需求猛增，電力需求與供應能力的矛盾，即電源不足的矛盾、電網(wǎng)薄弱的矛盾，成為電力發(fā)展的主要矛盾，并嚴重制約國民經(jīng)濟的發(fā)展。其中，電源不足是矛盾中更為主要、更為直接的方面，因此也更引起人們的關(guān)注。造成電源不足的主要因素，是電源投資不足。電源投資不足的主要原因是依靠財政投資，渠道單一、資金短缺。所以，電力行業(yè)的第一次大改革，就是電力投資體制改革，核心思想是引進外國資本、鼓勵民間資本投資建設電源。這次改革比較成功地解決了電源投資資金來源問題，極大地促進了電力特別是電源的發(fā)展。1978年，全國電力裝機只有5712萬千瓦，到2001年底，全國各類電力裝機已經(jīng)達到33849萬千瓦，其規(guī)模已經(jīng)躋身世界第二。

　　第二次，廠網(wǎng)分離改革。1997年，中國經(jīng)濟經(jīng)過多年的快速發(fā)展，進入調(diào)整階段，特別是當年又遇到亞洲金融風暴。經(jīng)濟增速放緩，電力需求也一度回調(diào)，全國電源裝機和發(fā)電能力出現(xiàn)小幅的剩余。政府、學界，甚至行業(yè)內(nèi)，都認為我國電源已經(jīng)較為充裕。在這樣的背景下，有關(guān)部委做出了三年停建電源的決策。同時，為了提高電力行業(yè)的效率，以西方經(jīng)濟學原理為指導，參照西方發(fā)達國家電力市場建設的經(jīng)驗，在國內(nèi)也開始試點建設競爭性電力市場。然而，真正觸發(fā)這次改革并決定改革方向的導火索，一般認為是二灘水電站建成后存在的電力上網(wǎng)問題。此后，電力體制改革決策的速度明顯加快，在2002年，國務院出臺5號文件，明確按照“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的原則，將原國家電力公司一分為七，成立國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司和華能、大唐、國電、華電、中電投五家發(fā)電集團。

　　本次改革措施甫一出臺，就遭遇到國民經(jīng)濟提速發(fā)展時期，電力需求猛增。原本略有盈余的電力供應能力，很快變得十分緊張。從 2003年開始，一直到2010年，差不多七八年時間，電力供需基本上是處于嚴重緊缺的狀態(tài)。而在這些年里，無論是電源建設規(guī)模，還是電網(wǎng)建設規(guī)模，都處于過去幾十年來電力建設的頂峰。從2007年開始，電源年度投產(chǎn)規(guī)模均8000萬千瓦以上，至今依然高于這個水平。從2013年開始，中國電源裝機總規(guī)模超越美國，成為世界第一。與此相適應，電網(wǎng)建設規(guī)模也逐年增加，也是從2013年開始，全國電網(wǎng)總投資規(guī)模超過電源總投資規(guī)模。而全國電網(wǎng)總規(guī)模早已在2011年超越美國，中國建成了世界第一大電網(wǎng)系統(tǒng)。

　　第三次，配售分開改革。2015年3月，《中共中央國務院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(即9號文件)印發(fā)，開啟了第三次電力體制改革，當年，六個配套文件也相繼出臺。這次改革是上一次改革的進一步深化，核心思路是在電力生產(chǎn)、運輸、交易、消費產(chǎn)業(yè)鏈條上，對自然壟斷部分實行管制;對非自然壟斷部分予以放開，引入競爭機制。基本內(nèi)容是打破電網(wǎng)企業(yè)的售電專營權(quán)，向社會放開配售電業(yè)務，推進建立相對獨立規(guī)范運行的交易機構(gòu)，最終形成管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)。同時，在增量配電網(wǎng)領(lǐng)域，引入社會化資本投資。

　　售電業(yè)務受到資本青睞。截至2017年底，全國在電力交易中心公示的售電公司已有3300多家，其中，山東、廣東、北京的售電公司數(shù)量位居全國前三甲。

　　競爭性電力市場也進展急速。成立了北京、廣州兩個全國性的電力交易中心，省級電力交易中心35家。市場化交易規(guī)模方面，2017年達到1.63萬億千瓦時，占全國全社會用電量的26%，比上一年增長45%。交易也逐漸從中長期合約交易為主，向著建立日前和現(xiàn)貨市場逐步推進。

　　增量配電網(wǎng)改革積極推進。到2017年9月30日，106家增量配電網(wǎng)試點中，共有57家確定了項目業(yè)主，占總數(shù)的54%，其中非電網(wǎng)企業(yè)參與的試點達到36家，占已確定業(yè)主項目的63%。當年11月21日，又有89個項目作為第二批增量配電網(wǎng)業(yè)務改革試點。11月30日，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布《關(guān)于加快推進增量配電業(yè)務改革試點的通知》，要求試點項目試點地級以上城市全覆蓋，條件較好的地區(qū)可以多報。12月22日，全國發(fā)展改革會議明確2018年要以直接交易和增量配電市場化為重點深化改革。

　　2俯視：本次改革將形成的新格局

　　三次改革，雖然所處理的矛盾內(nèi)涵各有不同，但是基本的價值取向卻是一致的，即更加趨向運用市場化的手段，解決發(fā)展中存在的問題。

　　經(jīng)過三次改革的洗禮，今天中國的電力行業(yè)，和昔日有了天壤之別。雖然目前第三次改革仍在進行，正處于“破舊立新”的過程之中，但是如果我們認真俯察現(xiàn)狀，基本上可以清晰地看出即將到來的新格局。

　　2.1 電力行業(yè)管理和運行的總體格局

　　從宏觀管理角度看，國家主管部門是國家發(fā)展改革委及其所屬國家能源局;各省、直轄市和自治區(qū)的能源主管部門是發(fā)改委、經(jīng)信委和能源監(jiān)管派出機構(gòu)，其中發(fā)改委主要負責規(guī)劃，經(jīng)信委主要負責運行，能源監(jiān)管機構(gòu)主要負責監(jiān)管。這三家單位也是推動電力體制改革的主要部門。對于能源涉及到的環(huán)保問題，則依舊是國家環(huán)保部門及其垂直管理的環(huán)保機構(gòu)負責監(jiān)督。土地、一次資源利用與規(guī)劃，其管理職能屬于國土規(guī)劃部門。價格，在國家層面是國家發(fā)改委，而各省也有物價局。

　　從微觀運行角度看，電力行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈基本上形成兩頭競爭、中間管制的總體格局。上游發(fā)電側(cè)，由多個發(fā)電企業(yè)集團形成一種寡頭競爭的發(fā)電市場;下游，數(shù)量眾多的售電公司參與電力市場交易，從發(fā)電企業(yè)購買電能，售賣給用戶，或者用戶自己直接從市場購買電能;同時，市場上涌現(xiàn)一批技術(shù)公司，為用戶和售電公司提供應急搶修、日常維護等技術(shù)支持和增值服務;中游，受到管制的輸(配)電企業(yè)，建設、運營管理自然壟斷的輸配電網(wǎng)，按照政府主管部門核定的輸配電價收取輸配費用。在這些配電企業(yè)中，既有輸配一體類型的，也有獨立的配電企業(yè)。在獨立的配電企業(yè)中，既有地方政府的國有企業(yè)，也有民營資本投資參股甚至控股的企業(yè)。另外，其它公用事業(yè)企業(yè)，如供水、供氣等企業(yè)也可能進入電力市場而成為其中一類售電市場主體。

　　在電力市場中，還可能會出現(xiàn)這樣一類企業(yè)：它們沒有輸電網(wǎng)，沒有配電網(wǎng)，沒有發(fā)電機組，也沒有用戶。它們作為市場主體存在，主要依靠對電力運行規(guī)律和市場特點的知識，通過買賣合約、交易發(fā)電權(quán)力、開展技術(shù)咨詢等手段賺取利潤。

　　2.2售電公司的生存和發(fā)展

　　資本總是在利益敏感的前方停留。電改9號文和六個配套文件頒布，吸引大批資本進入售電市場。截至到2017年底，也就一年左右的時間，全國在各交易中心注冊的售電公司達到3300多家。資本看好售電業(yè)務，說明這里面確實有很大的機會。不過，有機會是一個方面，能不能抓住機會，售電公司能不能在激烈的競爭中生存和發(fā)展，則是另一個問題。有生存，必有死亡，這是基本的自然規(guī)律。要能夠長期生存，而規(guī)避死亡的風險，這樣的售電公司必須具備必要的前提條件。

　　從投資角度看，在未來電力市場中，總體上可能長期存在以下五種形態(tài)的售電公司：由電網(wǎng)企業(yè)獨資或者控股的售電公司;由發(fā)電企業(yè)獨資或者控股的售電公司;由用戶獨資或者控股的售電公司;由社會資本獨資或者控股的售電公司;由其他社會公用企業(yè)(包括能源企業(yè))，如自來水、燃氣、交通等企業(yè)集團組建的獨資或者合資售電公司。這五類從事電能交易的售電公司，各具優(yōu)勢：

　　(1)電網(wǎng)主導的售電公司。此類售電公司具有一定的天然優(yōu)勢，其中最為突出的是：熟悉輸配電網(wǎng)絡的運行特征和性能，擅長協(xié)調(diào)和整合網(wǎng)絡運維能力，享有輸供電網(wǎng)絡運維人才隊伍的優(yōu)勢。

　　(2)發(fā)電主導的售電公司。掌握電源資源，熟悉電力業(yè)務，有一定的專業(yè)運維隊伍和技術(shù)支持能力。

　　(3)用戶主導的售電公司。屬于這一類的有：大型物業(yè)公司或房地產(chǎn)企業(yè)、大容量高耗能企業(yè)、政府主導建設的工業(yè)園區(qū)等。其優(yōu)勢是：擁有用戶，了解用戶的需求。工業(yè)園區(qū)用戶優(yōu)質(zhì)，還可以在小區(qū)域內(nèi)整合資源，實現(xiàn)能源互聯(lián)，提高能源供應的質(zhì)量、可靠性和使用效率，最大限度優(yōu)化能源資源。

　　既有電源、又有用戶、只是缺乏輸電網(wǎng)絡的售電公司，例如一些投資發(fā)電企業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)商，一些擁有電力業(yè)務板塊的綜合性集團企業(yè)，兼具(2)、(3)兩類用戶的優(yōu)勢(前者如珠江電力，后者如華潤電力、國華電力，以及一些涉及能源的地方性投資集團)。

　　(4)社會資本控制的售電公司。相對于前面三種類型的售電企業(yè)，這類售電公司既不掌握電源，也沒有用戶。然而并不意味著它們沒有盈利的機會，關(guān)鍵是市場機制如何設計，它們能夠提供什么樣的服務，給用戶帶來什么樣的體驗。這一類售電公司，可能在以下幾方面從事相關(guān)業(yè)務：第一，在市場上購買電力期貨鎖定電源，或通過期貨交易的方式鎖定負荷，將長短期市場優(yōu)化組合實現(xiàn)盈利;第二，提供其他市場主體無法提供的技術(shù)或者市場服務，例如：組建服務于市場主體的技術(shù)隊伍，為市場主體提供技術(shù)服務或者為用戶提供增值服務;提供金融方面的服務(例如提供便捷的支付手段);為市場不確定性提供商業(yè)保險等。第三，為用戶提供咨詢服務，例如為開發(fā)區(qū)類型用戶或者地區(qū)電網(wǎng)的能源綜合利用提供優(yōu)化，為多生產(chǎn)廠區(qū)用戶、能夠安排靈活生產(chǎn)的用戶提供經(jīng)濟運行方面的咨詢服務等。當然，這些設想只是一些可能性，能不能具體操作，還視市場發(fā)育情況和相關(guān)法律政策的具體規(guī)定。隨著市場的發(fā)展，將會有更多的商業(yè)機會被人們挖掘出來。

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