縱觀我國垃圾焚燒發(fā)電史，并不是只有10年歷程，我國垃圾焚燒行業(yè)最早可追溯至上個世紀80年代末期，迄今已有30多年的發(fā)展史了，若以2012年發(fā)改委出臺的電價補貼為節(jié)點，我國垃圾焚燒發(fā)展歷程可以劃分“前二十年”與“近十年”。
前二十年，從上個世紀80年代末“天價”引進國外爐排爐工藝，解決垃圾熱值低燒不起來問題，到2005年國內(nèi)零星幾個項目陸續(xù)投運，再到2012年國家出臺度電補貼政策，垃圾焚燒在“鄰避”選址爭議中迎來第一波投資熱潮。
歷經(jīng)20多年的摸索前行，2012年之后，我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)迎來快速發(fā)展“黃金十年”。
這十年，于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)而言，是最好也是最壞的時代，是希望之春也是蕭瑟“寒冬”。
一方面，在原生垃圾“零填埋”政策方向下，憑借著占地小、減量化突出又兼具發(fā)電治污雙重效益的垃圾焚燒工藝，備受行業(yè)主管部門“青睞”，出臺了一系列利好政策推動其高速發(fā)展。在十二五、十三五期間，我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)迎來黃金發(fā)展期，投運、已建、在建垃圾焚燒發(fā)電設施創(chuàng)歷史新高。
另一方面，伴隨著國補政策滑坡、地方財政收緊、市場競爭形勢激烈、新增項目日趨飽和，又受新冠疫情的沖擊，這幾年我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)迎來發(fā)展“拐點”，市場需求由大中城市逐步下沉到縣域、農(nóng)村垃圾治理，局部地區(qū)也開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、欠費欠款、入爐垃圾不足、投運項目“吃不飽”等問題。
這是很正常的現(xiàn)象，一旦行業(yè)發(fā)展速度慢下來，之前快速擴張埋下的“隱患”就會逐漸暴露出來，對于任何行業(yè)來說均是如此。接下來，將從產(chǎn)業(yè)政策、標準法規(guī)、投運設施、電價補貼、市場需求、未來發(fā)展方向等幾個維度，簡要回顧我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)這十年風云變幻史，以期為下一步發(fā)展提供方向和建議。
01政策支持
紅透半邊天的“垃圾焚燒”迎最好十年
對于垃圾焚燒行業(yè)而言，2012年是頗具里程碑紀念意義的一年，那一年行業(yè)主管部門連續(xù)頒布《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格〔2012〕801號）、《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》（財建〔2012〕102號），確定了0.65元度電補貼國策。
與此同時，《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》也明確指出，東部人口基數(shù)大的城市以及土地資源短缺的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，要減少原生生活垃圾填埋量，優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)，并明確規(guī)定生活垃圾無害化處理能力中選用焚燒技術(shù)的達到35%，東部地區(qū)選用焚燒技術(shù)達到48%。
伴隨著頂層政策向焚燒處理技術(shù)傾斜，結(jié)束焚燒填埋路線之爭，再加上其他配套利好政策支持，如國發(fā)〔2013〕30號文提出重點發(fā)展大型爐排、煙氣凈化技術(shù)以及財稅〔2015〕78號文將垃圾處理的退稅比例更改為70%等，“十二五”期間，我國垃圾焚燒發(fā)電迎來高速發(fā)展的5年。
為了讓垃圾焚燒更全面、高效、健康地發(fā)展，“十三五”期間垃圾焚燒總的政策方向不變，支持力度持續(xù)加大，并在“十二五”基礎上，根據(jù)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)則》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕2851號）文要求，提出到2020年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設施能力占無害化處理總能力的50%（“十二五”35%）以上，其中東部地區(qū)達到60%（“十二五”48%）以上建設目標。
同時為了化解選址帶來的“鄰避效應”，建設一座讓公眾滿意的清潔焚燒廠，“十三五”期間，行業(yè)主管部門頒布了一系列標準法規(guī)，全面收緊二噁英、煙氣中各項污染物的排放限值，對污染物強化監(jiān)管和在線監(jiān)測，受此影響行業(yè)自上而下掀起了全國對標歐盟標準，藍色焚燒、清潔焚燒之風。
進入“十四五”，縣域小焚燒設施崛起，國家發(fā)布的一系列政策對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)產(chǎn)生了重大影響，尤其是競爭上網(wǎng)機制細節(jié)出臺、中央補貼逐漸退出，都使垃圾焚燒發(fā)電項目面臨眾多不確定，如何綜合考慮補貼政策和行業(yè)的變化，設計合理的風險分配方案和交易結(jié)構(gòu)，值得項目各參與方深入思考。
02標準法規(guī)
愈來愈嚴，被列為重點監(jiān)管對象
隨著我國垃圾焚燒投運設施的不斷增多，部分早期設施由于“年代久遠”設備老舊，加上管理和運營不完善，產(chǎn)生的臭氣及對周邊環(huán)境的污染頻頻遭到居民投訴，被生態(tài)環(huán)境部列為環(huán)境風險重點監(jiān)管對象。
為了推動垃圾焚燒廠清潔燃燒，與周邊群眾和諧相處，從2016年起，省市行業(yè)主管部門就頒布了一系列標準法規(guī)，當年1月1日起，被譽為“史上最嚴”新國標《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2014）正式實施。
對比舊國標GB18485-2001版，如圖一所示，新版標準全面收緊了煙氣中各項污染物（氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳等）的排放限值，對公眾關(guān)心的二噁英類污染物的限值由之前1.0ng/m3調(diào)整至0.1ng/m3，下降了10倍，自此，我國垃圾焚燒發(fā)電全面進入高標準嚴要求的“強監(jiān)管”時代。
圖一 新舊國標GB18485-2014版與GB18485-2001版排放限值對比
之后，為適應大氣污染防治的需求，部分省市如河北、天津、山東、河南、江蘇、海南、福建等地紛紛出臺更嚴地方標準，圖二可以看出，部分污染物排放指標比歐盟、國標還要低。如河北《生活垃圾焚燒大氣污染控制標準》（DB 13 5325-2021）要求二氧化硫日均值20毫克/立方米，就遠低于歐盟指令標準的50毫克/立方米和國家標準的80毫克/立方米；還有廈門在《廈門市大氣污染排放標準》（DB35/323-2018）規(guī)定垃圾焚燒鍋爐氮氧化物排放標準50毫克/立方米，遠低于歐盟指令標準的200毫克/立方米。
圖二 焚燒廠污染物排放限值（地標、歐標與國標對比）
與此同時，2017年4月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監(jiān)控設備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項的通知》，要求垃圾焚燒電廠完成“裝、樹、聯(lián)”改造——在廠區(qū)門口安裝煙氣在線監(jiān)測設備、在顯要位置樹立顯示屏，并將在線監(jiān)測數(shù)據(jù)同步聯(lián)網(wǎng)環(huán)保部門。一則方便周邊居民實時查看污染物排放信息，接受群眾監(jiān)督，希望借此打消群眾對焚燒廠的恐懼心理；二則也便于主管部門實時監(jiān)控污染排放信息，一旦煙氣超標排放，主管部門會及時探知，倒逼垃圾焚燒廠提升排放水平、穩(wěn)定達標。
隨著煙氣排放標準的提高，部分項目在傳統(tǒng)工藝的基礎上增設了SCR、PNCR等脫硝處理工藝及濕法、半干法+堿液噴射等脫酸工藝，以保障穩(wěn)定達到地方排放標準的要求。
為了進一步提升監(jiān)測手段，實現(xiàn)線上監(jiān)控+線下執(zhí)法雙聯(lián)動，2019年生態(tài)環(huán)境部頒布《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用管理規(guī)定》(下稱《管理規(guī)定》)，提出自動檢測數(shù)據(jù)可以作為判定垃圾焚燒廠是否存在環(huán)境違法行為的證據(jù)。
《管理規(guī)定》明確，以顆粒物、氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳等5項常規(guī)污染物自動監(jiān)測日均值數(shù)據(jù)作為考核指標，明確了1個月內(nèi)5項常規(guī)污染物日均值超標天數(shù)累計5天以上的，在予以處罰的同時，還應責令限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治。03
03電價補貼
國補滑坡央地共擔，加劇財政壓力
除了監(jiān)管越來越嚴，近年來，對于垃圾焚燒發(fā)電影響最大的是國補政策的變動。
2006年，國家發(fā)改委印發(fā)《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，確定垃圾焚燒發(fā)電作為生物質(zhì)發(fā)電享受可再生能源電價補貼，補貼標準為0.25元/千瓦時，即垃圾焚燒發(fā)電每度比當?shù)孛弘妰r格高0.25元。
2012年，國家發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格801號），規(guī)定執(zhí)行全國統(tǒng)一的0.65元/千瓦時上網(wǎng)電價。從2019年開始，政府部門就開始釋放國補滑坡信號，2020年-2021年兩年間頒布一系列政策，再次強化這一政策導向。
從2020年1月《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號文）確定“以收定支”、通過競爭方式配置新增項目，當年9月《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》有關(guān)事項的補充通知（財建〔2020〕426號文），明確項目全生命周期82500利用小時數(shù)，超裝將不再享受國補；再到2020年10月《完善生物質(zhì)發(fā)電項目建設運行的實施方案》（發(fā)改能源〔2020年〕1421文）建立電價補貼分擔機制，補貼資金由“央地分擔，且逐步減少中央分擔比例直到完全退出”，以及《2021年生物質(zhì)發(fā)電項目建設工作方案》（發(fā)改能源〔2021〕1190號）發(fā)文落實央地分擔機制，均傳遞出國補取消轉(zhuǎn)嫁給地方政府、確定央地分擔機制直至完全退出的信號。
圖三 垃圾焚燒補貼政策變化
圖四不同地區(qū)垃圾焚燒項目“央地分擔”比例
國補取消后這部分費用的支出需要由地方政府承擔，這對經(jīng)濟形勢下行又受疫情沖擊的各級政府來說，無疑是“雪上加霜”。
2022年4月，東吳證券根據(jù)企業(yè)年報等多項數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，圣元環(huán)保、光大環(huán)境、三峰環(huán)境、旺能環(huán)境、偉明環(huán)保等多家垃圾焚燒企業(yè)都存在國補欠款問題，其中光大環(huán)境被欠費高達81億元，國補欠款占凈資產(chǎn)的15%。
被欠款的不僅是國補，還有省補以及垃圾處理費。根據(jù)蕪湖生態(tài)協(xié)會2022年8月匿名調(diào)查結(jié)果，浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5省11座垃圾焚燒廠被拖欠的國家電價補貼約3.41億元，被拖欠省級電價補貼7501萬元、垃圾處理費6177萬元。04
04投運設施
從快速增加到趨于飽和，再到產(chǎn)能過剩
盡管國補政策變動對垃圾焚燒行業(yè)起到一定影響，但是縱觀近十年的發(fā)展，尤其是“十二五”到“十三五”，在原生垃圾“零填埋”政策倒逼下，在政策、資本以及BOT、PPP運營模式助推下，可以說紅透半邊天的“垃圾焚燒”迎來最好十年，國內(nèi)垃圾焚燒產(chǎn)能迅速提升、日處理能力逐年攀升。
如圖五，全國投入運營的城鎮(zhèn)垃圾焚燒廠由2012年的167座增長至2021年的840座，焚燒發(fā)電產(chǎn)能由2012年的13.21萬噸/年增長至2021年的89.1萬噸/年。橫向?qū)Ρ?012年數(shù)據(jù)，十年間全國城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理能力占比增長了將近3倍，超過了63%；而填埋處理量占比由74%下降至30%。
圖五 2012-2021年全國運營垃圾焚燒廠數(shù)量及產(chǎn)能
如果將數(shù)據(jù)進一步更新，截止到2022年7月12日，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，國內(nèi)聯(lián)網(wǎng)運行的垃圾焚燒項目共計931個，總規(guī)模約92.6萬噸/日，若加上已投產(chǎn)但未聯(lián)網(wǎng)的項目，則全國運營、在建、籌建垃圾焚燒發(fā)電項目總設計規(guī)模已超過百萬噸/日，早已超過“十四五”規(guī)劃80萬噸/日的目標。其中廣東、江蘇、浙江垃圾焚燒處理能力位列全國前三。
圖六 國內(nèi)各省市聯(lián)網(wǎng)運營垃圾焚燒產(chǎn)能及數(shù)量
爆發(fā)式增長背后，之前適度超前規(guī)劃導致產(chǎn)能過剩、入爐垃圾量少，“吃不飽”的隱患也開始凸顯。如陜西咸陽城鄉(xiāng)垃圾焚燒廠規(guī)劃處理規(guī)模1500噸/日，而咸陽主城區(qū)每天產(chǎn)生的生活垃圾卻只有800噸；再如陜西漢中城鄉(xiāng)垃圾焚燒廠自2021年3月投產(chǎn)接收垃圾后，由于垃圾量不足，只能運行3個月停產(chǎn)1個月積攢垃圾；還有江西吉安遂川縣垃圾焚燒項目，由于生活垃圾量長期不足，遠遠滿足不了規(guī)劃設計的600噸/日，故要技改接收一般工業(yè)固廢協(xié)同焚燒。
從2021年各省垃圾焚燒廠的焚燒量和焚燒能力對比來看，據(jù)E20統(tǒng)計，全國垃圾焚燒剩余能力超6000萬噸/年，幾乎絕大多數(shù)省市都有焚燒余量，廣東、浙江尤為突出，產(chǎn)能過剩越來越嚴重，局部地區(qū)開始通過多種方式滿足焚燒垃圾量需求，包括焚燒陳腐垃圾、協(xié)同處置一般工業(yè)固廢等。
05市場需求
從城市到縣域/村鎮(zhèn)，小焚燒成趨勢
經(jīng)過“十二五”、“十三五”努力，我國城市生活垃圾問題基本得到解決，無害化處理能力迅速提升。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，過去十年，從2012年到2021年，全國城市生活垃圾無害化處理能力由44.6萬噸/日增長到105.7萬噸/日，翻了一倍多。
圖七 全國城市生活垃圾無害化處理能力（2012-2021年）
伴隨著城市生活垃圾無害化處置率急劇提高，垃圾焚燒處理設施日趨飽和，近年來市場需求逐步下沉到縣域甚至村鎮(zhèn)，截至2021年底，全國縣域共有257座焚燒廠，按照一縣一廠，還有1225個縣城無垃圾焚燒廠，市場缺口很大。
近幾年，國家主管部門頻頻發(fā)布鼓勵政策，支持縣域小焚燒設施試點工作。2020年7月，《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》（發(fā)改環(huán)資〔2020〕1257號）中提出：“在生活垃圾日清運量不足300噸的地區(qū)探索開展小型生活垃圾焚燒設施試點”。此外，在2021年5月，《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕642號）提出：“人口稀疏、垃圾產(chǎn)生量少、不具備建設規(guī)?；贌O施的地區(qū)，經(jīng)技術(shù)評估論證后，可開展分散式、小型化焚燒處理設施試點示范，著力解決小型焚燒設施煙氣達標排放和飛灰安全處置方面相關(guān)技術(shù)瓶頸。”
2022年11月28日，就“關(guān)于加強縣級地區(qū)生活垃圾焚燒處理設施建設”主管部門專門發(fā)布指導意見，以中西部、東北地區(qū)為重點，選取人口密度低、垃圾量產(chǎn)生小的部分縣域積極開展小焚燒試點，重點突破100、200噸級小焚燒裝備、降低運維成本。同時對于如何開展縣域垃圾焚燒設施，2023年1月12日，國家發(fā)改委、住建部再發(fā)通知《關(guān)于加快補齊縣級地區(qū)生活垃圾焚燒處理設施短板弱項的實施方案》，提出未來要著重提升縣域垃圾收集轉(zhuǎn)運能力、積極推進小型焚燒試點、拓展余熱利用途徑等八項工作。
受政策推動，據(jù)《CE碳科技》觀察，今年上半年，云南、黑龍江、四川等偏遠縣域紛紛“上馬”小焚燒設施建設項目，僅四川就釋放了5個項目：瀘定縣生活垃圾無害化處理項目（200噸/日）；涼山彝族自治州鹽源縣生活垃圾焚燒發(fā)電項目（300t/d）；甘孜藏族自治州爐霍縣克木村生活垃圾高溫熱解建設（100t/d）；阿壩縣垃圾資源化處置中心改造提升項目（70t/d）；阿壩藏族羌族自治州若爾蓋縣生活垃圾焚燒廠建設項目（80t/d）。
然而，受制于垃圾量、建設成本、項目經(jīng)濟性、污染物排放標準等因素制約，我國縣域小焚燒項目還有諸多問題待解（詳情查看：征途漫漫，我國縣域垃圾焚燒現(xiàn)狀及對策建議探討）。目前為“探索”和“試點”階段，這些項目能否成功落地實施，正式投運后能否帶來環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益，將影響我國小型焚燒項目的落地與發(fā)展。
06未來發(fā)展
幾種戰(zhàn)略路徑選擇
任何一個行業(yè)的發(fā)展都有成熟期和衰退期，垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展至今，也出現(xiàn)了發(fā)展拐點，面對垃圾分類后入爐垃圾少“吃不飽”、國補退潮、欠費嚴重、產(chǎn)能過剩等種種不適，如何在不確定中尋求確定增長路線，是近年來乃至未來，垃圾焚燒行業(yè)不斷探討的話題?？偨Y(jié)下來，大概有以下幾種戰(zhàn)略路徑：
（1）多種污染物“焚燒+”協(xié)同處置模式。近年來垃圾焚燒協(xié)同處理餐廚、污泥、工業(yè)固廢項目逐漸增多，原輔料組分發(fā)生變化，會導致污染物排放情況變化，因此要控制好摻燒比例。如《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置污染防治最佳可行技術(shù)指南（試行）》要求“生活污泥與生活垃圾混合焚燒時，污泥與生活垃圾的質(zhì)量之比不超過1:4”，即混燒模式下生活污泥摻燒比例不得超過20%。
（2）通過技改、培養(yǎng)專業(yè)的運營團隊，提升存量項目效益。在當前產(chǎn)能過剩，補貼退坡情形下，提高焚燒廠的發(fā)電效率，提高收益，有效的降低運營成本，通過技改提質(zhì)增效實現(xiàn)綠色低碳的焚燒廠運營，對于存量項目尤為重要。
（3）技術(shù)突破，破解縣域級小型垃圾焚燒難題。當前人口稀疏、垃圾產(chǎn)生量少、不具備建設規(guī)模化垃圾焚燒設施的縣域地區(qū)，其生活垃圾的處理受處理規(guī)模、地方經(jīng)濟等影響尚未實現(xiàn)三化處理。如何通過技術(shù)革新，著力解決小型焚燒設施煙氣達標排放和飛灰安全處置方面相關(guān)技術(shù)經(jīng)濟難題，破解縣域級的小型生活垃圾焚燒項目的需求，未來會更值得關(guān)注。
（4）研究綠證、CCER碳交易。業(yè)界普遍認為，垃圾焚燒可有效實現(xiàn)碳減排，其原理主要是垃圾焚燒避免了垃圾填埋產(chǎn)生的甲烷及焚燒生物質(zhì)替代化石燃料而減少溫室氣體排放。但目前垃圾零填埋和新能源發(fā)電的水準已與上一個CCER周期完全不同，如何通過CCER交易，為公司帶來額外收益，改善現(xiàn)金流，需要行業(yè)及企業(yè)有更多的關(guān)注及思考。
（5）多方發(fā)力，布局新業(yè)務板塊。如果說協(xié)同處置、技改或者開拓海外業(yè)務等，都還沒有離開垃圾焚燒這“一畝三分地”，那么進軍新能源、再生資源回收等領(lǐng)域算得上“另起山頭”了。比如，偉明環(huán)保先人一步，進軍高冰鎳領(lǐng)域；旺能環(huán)境布局動力電池回收；圣元環(huán)保開發(fā)海上風電與氫能等，都期望找到符合自身發(fā)展的“第二增長”曲線。
07結(jié) 語
每個行業(yè)無論經(jīng)歷怎樣的發(fā)展變遷和“波瀾壯闊”，在歷經(jīng)大浪淘沙的洗禮中，終將回歸理性和良性發(fā)展，垃圾焚燒行業(yè)亦是如此。
縱觀這十年的發(fā)展，從填埋退為“兜底保障”到焚燒強勢崛起、從中央財政支持到滑坡再到完全退出、從城市環(huán)境基礎設施到縣域補短板強弱項、從千噸級大焚燒爐到小焚燒設施，政策、標準、法規(guī)、商業(yè)模式時刻在發(fā)生變化。未來，為適應國內(nèi)外新形勢的需要，特別是財稅激勵政策的變化、污染控制日趨嚴格、垃圾分類收集導致的生活垃圾成分變化等，行業(yè)將面臨更加艱巨的任務。
在這極具變化和挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)背景下，身處這個是機遇也是挑戰(zhàn)的不確定時代，降低成本、提高效率、增強核心競爭力和抗風險能力，會是行業(yè)更進一步的努力方向。
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