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最好還是最壞時代?我國垃圾焚燒十年風云變幻史

中國電力網(wǎng)發(fā)布時間:2023-05-04 14:32:58

縱觀我國垃圾焚燒發(fā)電史,并不是只有10年歷程,我國垃圾焚燒行業(yè)最早可追溯至上個世紀80年代末期,迄今已有30多年的發(fā)展史了,若以2012年發(fā)改委出臺的電價補貼為節(jié)點,我國垃圾焚燒發(fā)展歷程可以劃分“前二十年”與“近十年”。

前二十年,從上個世紀80年代末“天價”引進國外爐排爐工藝,解決垃圾熱值低燒不起來問題,到2005年國內(nèi)零星幾個項目陸續(xù)投運,再到2012年國家出臺度電補貼政策,垃圾焚燒在“鄰避”選址爭議中迎來第一波投資熱潮。

歷經(jīng)20多年的摸索前行,2012年之后,我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)迎來快速發(fā)展“黃金十年”。

這十年,于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)而言,是最好也是最壞的時代,是希望之春也是蕭瑟“寒冬”。

一方面,在原生垃圾“零填埋”政策方向下,憑借著占地小、減量化突出又兼具發(fā)電治污雙重效益的垃圾焚燒工藝,備受行業(yè)主管部門“青睞”,出臺了一系列利好政策推動其高速發(fā)展。在十二五、十三五期間,我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)迎來黃金發(fā)展期,投運、已建、在建垃圾焚燒發(fā)電設施創(chuàng)歷史新高。

另一方面,伴隨著國補政策滑坡、地方財政收緊、市場競爭形勢激烈、新增項目日趨飽和,又受新冠疫情的沖擊,這幾年我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)迎來發(fā)展“拐點”,市場需求由大中城市逐步下沉到縣域、農(nóng)村垃圾治理,局部地區(qū)也開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、欠費欠款、入爐垃圾不足、投運項目“吃不飽”等問題。

這是很正常的現(xiàn)象,一旦行業(yè)發(fā)展速度慢下來,之前快速擴張埋下的“隱患”就會逐漸暴露出來,對于任何行業(yè)來說均是如此。接下來,將從產(chǎn)業(yè)政策、標準法規(guī)、投運設施、電價補貼、市場需求、未來發(fā)展方向等幾個維度,簡要回顧我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)這十年風云變幻史,以期為下一步發(fā)展提供方向和建議。

01政策支持

紅透半邊天的“垃圾焚燒”迎最好十年

對于垃圾焚燒行業(yè)而言,2012年是頗具里程碑紀念意義的一年,那一年行業(yè)主管部門連續(xù)頒布《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》(發(fā)改價格〔2012〕801號)、《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》(財建〔2012〕102號),確定了0.65元度電補貼國策。

與此同時,《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》也明確指出,東部人口基數(shù)大的城市以及土地資源短缺的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),要減少原生生活垃圾填埋量,優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù),并明確規(guī)定生活垃圾無害化處理能力中選用焚燒技術(shù)的達到35%,東部地區(qū)選用焚燒技術(shù)達到48%。

伴隨著頂層政策向焚燒處理技術(shù)傾斜,結(jié)束焚燒填埋路線之爭,再加上其他配套利好政策支持,如國發(fā)〔2013〕30號文提出重點發(fā)展大型爐排、煙氣凈化技術(shù)以及財稅〔2015〕78號文將垃圾處理的退稅比例更改為70%等,“十二五”期間,我國垃圾焚燒發(fā)電迎來高速發(fā)展的5年。

為了讓垃圾焚燒更全面、高效、健康地發(fā)展,“十三五”期間垃圾焚燒總的政策方向不變,支持力度持續(xù)加大,并在“十二五”基礎上,根據(jù)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)則》(發(fā)改環(huán)資〔2016〕2851號)文要求,提出到2020年底,全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設施能力占無害化處理總能力的50%(“十二五”35%)以上,其中東部地區(qū)達到60%(“十二五”48%)以上建設目標。

同時為了化解選址帶來的“鄰避效應”,建設一座讓公眾滿意的清潔焚燒廠,“十三五”期間,行業(yè)主管部門頒布了一系列標準法規(guī),全面收緊二噁英、煙氣中各項污染物的排放限值,對污染物強化監(jiān)管和在線監(jiān)測,受此影響行業(yè)自上而下掀起了全國對標歐盟標準,藍色焚燒、清潔焚燒之風。

進入“十四五”,縣域小焚燒設施崛起,國家發(fā)布的一系列政策對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)產(chǎn)生了重大影響,尤其是競爭上網(wǎng)機制細節(jié)出臺、中央補貼逐漸退出,都使垃圾焚燒發(fā)電項目面臨眾多不確定,如何綜合考慮補貼政策和行業(yè)的變化,設計合理的風險分配方案和交易結(jié)構(gòu),值得項目各參與方深入思考。

02標準法規(guī)

愈來愈嚴,被列為重點監(jiān)管對象

隨著我國垃圾焚燒投運設施的不斷增多,部分早期設施由于“年代久遠”設備老舊,加上管理和運營不完善,產(chǎn)生的臭氣及對周邊環(huán)境的污染頻頻遭到居民投訴,被生態(tài)環(huán)境部列為環(huán)境風險重點監(jiān)管對象。

為了推動垃圾焚燒廠清潔燃燒,與周邊群眾和諧相處,從2016年起,省市行業(yè)主管部門就頒布了一系列標準法規(guī),當年1月1日起,被譽為“史上最嚴”新國標《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB18485-2014)正式實施。

對比舊國標GB18485-2001版,如圖一所示,新版標準全面收緊了煙氣中各項污染物(氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳等)的排放限值,對公眾關(guān)心的二噁英類污染物的限值由之前1.0ng/m3調(diào)整至0.1ng/m3,下降了10倍,自此,我國垃圾焚燒發(fā)電全面進入高標準嚴要求的“強監(jiān)管”時代。

圖一 新舊國標GB18485-2014版與GB18485-2001版排放限值對比

之后,為適應大氣污染防治的需求,部分省市如河北、天津、山東、河南、江蘇、海南、福建等地紛紛出臺更嚴地方標準,圖二可以看出,部分污染物排放指標比歐盟、國標還要低。如河北《生活垃圾焚燒大氣污染控制標準》(DB 13 5325-2021)要求二氧化硫日均值20毫克/立方米,就遠低于歐盟指令標準的50毫克/立方米和國家標準的80毫克/立方米;還有廈門在《廈門市大氣污染排放標準》(DB35/323-2018)規(guī)定垃圾焚燒鍋爐氮氧化物排放標準50毫克/立方米,遠低于歐盟指令標準的200毫克/立方米。

圖二 焚燒廠污染物排放限值(地標、歐標與國標對比)

與此同時,2017年4月,生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監(jiān)控設備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項的通知》,要求垃圾焚燒電廠完成“裝、樹、聯(lián)”改造——在廠區(qū)門口安裝煙氣在線監(jiān)測設備、在顯要位置樹立顯示屏,并將在線監(jiān)測數(shù)據(jù)同步聯(lián)網(wǎng)環(huán)保部門。一則方便周邊居民實時查看污染物排放信息,接受群眾監(jiān)督,希望借此打消群眾對焚燒廠的恐懼心理;二則也便于主管部門實時監(jiān)控污染排放信息,一旦煙氣超標排放,主管部門會及時探知,倒逼垃圾焚燒廠提升排放水平、穩(wěn)定達標。

隨著煙氣排放標準的提高,部分項目在傳統(tǒng)工藝的基礎上增設了SCR、PNCR等脫硝處理工藝及濕法、半干法+堿液噴射等脫酸工藝,以保障穩(wěn)定達到地方排放標準的要求。

為了進一步提升監(jiān)測手段,實現(xiàn)線上監(jiān)控+線下執(zhí)法雙聯(lián)動,2019年生態(tài)環(huán)境部頒布《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用管理規(guī)定》(下稱《管理規(guī)定》),提出自動檢測數(shù)據(jù)可以作為判定垃圾焚燒廠是否存在環(huán)境違法行為的證據(jù)。

《管理規(guī)定》明確,以顆粒物、氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳等5項常規(guī)污染物自動監(jiān)測日均值數(shù)據(jù)作為考核指標,明確了1個月內(nèi)5項常規(guī)污染物日均值超標天數(shù)累計5天以上的,在予以處罰的同時,還應責令限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治。03

03電價補貼

國補滑坡央地共擔,加劇財政壓力

除了監(jiān)管越來越嚴,近年來,對于垃圾焚燒發(fā)電影響最大的是國補政策的變動。

2006年,國家發(fā)改委印發(fā)《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》,確定垃圾焚燒發(fā)電作為生物質(zhì)發(fā)電享受可再生能源電價補貼,補貼標準為0.25元/千瓦時,即垃圾焚燒發(fā)電每度比當?shù)孛弘妰r格高0.25元。

2012年,國家發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》(發(fā)改價格801號),規(guī)定執(zhí)行全國統(tǒng)一的0.65元/千瓦時上網(wǎng)電價。從2019年開始,政府部門就開始釋放國補滑坡信號,2020年-2021年兩年間頒布一系列政策,再次強化這一政策導向。

從2020年1月《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財建〔2020〕4號文)確定“以收定支”、通過競爭方式配置新增項目,當年9月《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》有關(guān)事項的補充通知(財建〔2020〕426號文),明確項目全生命周期82500利用小時數(shù),超裝將不再享受國補;再到2020年10月《完善生物質(zhì)發(fā)電項目建設運行的實施方案》(發(fā)改能源〔2020年〕1421文)建立電價補貼分擔機制,補貼資金由“央地分擔,且逐步減少中央分擔比例直到完全退出”,以及《2021年生物質(zhì)發(fā)電項目建設工作方案》(發(fā)改能源〔2021〕1190號)發(fā)文落實央地分擔機制,均傳遞出國補取消轉(zhuǎn)嫁給地方政府、確定央地分擔機制直至完全退出的信號。

圖三 垃圾焚燒補貼政策變化

圖四不同地區(qū)垃圾焚燒項目“央地分擔”比例

國補取消后這部分費用的支出需要由地方政府承擔,這對經(jīng)濟形勢下行又受疫情沖擊的各級政府來說,無疑是“雪上加霜”。

2022年4月,東吳證券根據(jù)企業(yè)年報等多項數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),圣元環(huán)保、光大環(huán)境、三峰環(huán)境、旺能環(huán)境、偉明環(huán)保等多家垃圾焚燒企業(yè)都存在國補欠款問題,其中光大環(huán)境被欠費高達81億元,國補欠款占凈資產(chǎn)的15%。

被欠款的不僅是國補,還有省補以及垃圾處理費。根據(jù)蕪湖生態(tài)協(xié)會2022年8月匿名調(diào)查結(jié)果,浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5省11座垃圾焚燒廠被拖欠的國家電價補貼約3.41億元,被拖欠省級電價補貼7501萬元、垃圾處理費6177萬元。04

04投運設施

從快速增加到趨于飽和,再到產(chǎn)能過剩

盡管國補政策變動對垃圾焚燒行業(yè)起到一定影響,但是縱觀近十年的發(fā)展,尤其是“十二五”到“十三五”,在原生垃圾“零填埋”政策倒逼下,在政策、資本以及BOT、PPP運營模式助推下,可以說紅透半邊天的“垃圾焚燒”迎來最好十年,國內(nèi)垃圾焚燒產(chǎn)能迅速提升、日處理能力逐年攀升。

如圖五,全國投入運營的城鎮(zhèn)垃圾焚燒廠由2012年的167座增長至2021年的840座,焚燒發(fā)電產(chǎn)能由2012年的13.21萬噸/年增長至2021年的89.1萬噸/年。橫向?qū)Ρ?012年數(shù)據(jù),十年間全國城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理能力占比增長了將近3倍,超過了63%;而填埋處理量占比由74%下降至30%。

圖五 2012-2021年全國運營垃圾焚燒廠數(shù)量及產(chǎn)能

如果將數(shù)據(jù)進一步更新,截止到2022年7月12日,根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù),國內(nèi)聯(lián)網(wǎng)運行的垃圾焚燒項目共計931個,總規(guī)模約92.6萬噸/日,若加上已投產(chǎn)但未聯(lián)網(wǎng)的項目,則全國運營、在建、籌建垃圾焚燒發(fā)電項目總設計規(guī)模已超過百萬噸/日,早已超過“十四五”規(guī)劃80萬噸/日的目標。其中廣東、江蘇、浙江垃圾焚燒處理能力位列全國前三。

圖六 國內(nèi)各省市聯(lián)網(wǎng)運營垃圾焚燒產(chǎn)能及數(shù)量

爆發(fā)式增長背后,之前適度超前規(guī)劃導致產(chǎn)能過剩、入爐垃圾量少,“吃不飽”的隱患也開始凸顯。如陜西咸陽城鄉(xiāng)垃圾焚燒廠規(guī)劃處理規(guī)模1500噸/日,而咸陽主城區(qū)每天產(chǎn)生的生活垃圾卻只有800噸;再如陜西漢中城鄉(xiāng)垃圾焚燒廠自2021年3月投產(chǎn)接收垃圾后,由于垃圾量不足,只能運行3個月停產(chǎn)1個月積攢垃圾;還有江西吉安遂川縣垃圾焚燒項目,由于生活垃圾量長期不足,遠遠滿足不了規(guī)劃設計的600噸/日,故要技改接收一般工業(yè)固廢協(xié)同焚燒。

從2021年各省垃圾焚燒廠的焚燒量和焚燒能力對比來看,據(jù)E20統(tǒng)計,全國垃圾焚燒剩余能力超6000萬噸/年,幾乎絕大多數(shù)省市都有焚燒余量,廣東、浙江尤為突出,產(chǎn)能過剩越來越嚴重,局部地區(qū)開始通過多種方式滿足焚燒垃圾量需求,包括焚燒陳腐垃圾、協(xié)同處置一般工業(yè)固廢等。

05市場需求

從城市到縣域/村鎮(zhèn),小焚燒成趨勢

經(jīng)過“十二五”、“十三五”努力,我國城市生活垃圾問題基本得到解決,無害化處理能力迅速提升。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)統(tǒng)計,過去十年,從2012年到2021年,全國城市生活垃圾無害化處理能力由44.6萬噸/日增長到105.7萬噸/日,翻了一倍多。

圖七 全國城市生活垃圾無害化處理能力(2012-2021年)

伴隨著城市生活垃圾無害化處置率急劇提高,垃圾焚燒處理設施日趨飽和,近年來市場需求逐步下沉到縣域甚至村鎮(zhèn),截至2021年底,全國縣域共有257座焚燒廠,按照一縣一廠,還有1225個縣城無垃圾焚燒廠,市場缺口很大。

近幾年,國家主管部門頻頻發(fā)布鼓勵政策,支持縣域小焚燒設施試點工作。2020年7月,《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》(發(fā)改環(huán)資〔2020〕1257號)中提出:“在生活垃圾日清運量不足300噸的地區(qū)探索開展小型生活垃圾焚燒設施試點”。此外,在2021年5月,《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》(發(fā)改環(huán)資〔2021〕642號)提出:“人口稀疏、垃圾產(chǎn)生量少、不具備建設規(guī)?;贌O施的地區(qū),經(jīng)技術(shù)評估論證后,可開展分散式、小型化焚燒處理設施試點示范,著力解決小型焚燒設施煙氣達標排放和飛灰安全處置方面相關(guān)技術(shù)瓶頸。”

2022年11月28日,就“關(guān)于加強縣級地區(qū)生活垃圾焚燒處理設施建設”主管部門專門發(fā)布指導意見,以中西部、東北地區(qū)為重點,選取人口密度低、垃圾量產(chǎn)生小的部分縣域積極開展小焚燒試點,重點突破100、200噸級小焚燒裝備、降低運維成本。同時對于如何開展縣域垃圾焚燒設施,2023年1月12日,國家發(fā)改委、住建部再發(fā)通知《關(guān)于加快補齊縣級地區(qū)生活垃圾焚燒處理設施短板弱項的實施方案》,提出未來要著重提升縣域垃圾收集轉(zhuǎn)運能力、積極推進小型焚燒試點、拓展余熱利用途徑等八項工作。

受政策推動,據(jù)《CE碳科技》觀察,今年上半年,云南、黑龍江、四川等偏遠縣域紛紛“上馬”小焚燒設施建設項目,僅四川就釋放了5個項目:瀘定縣生活垃圾無害化處理項目(200噸/日);涼山彝族自治州鹽源縣生活垃圾焚燒發(fā)電項目(300t/d);甘孜藏族自治州爐霍縣克木村生活垃圾高溫熱解建設(100t/d);阿壩縣垃圾資源化處置中心改造提升項目(70t/d);阿壩藏族羌族自治州若爾蓋縣生活垃圾焚燒廠建設項目(80t/d)。

然而,受制于垃圾量、建設成本、項目經(jīng)濟性、污染物排放標準等因素制約,我國縣域小焚燒項目還有諸多問題待解(詳情查看:征途漫漫,我國縣域垃圾焚燒現(xiàn)狀及對策建議探討)。目前為“探索”和“試點”階段,這些項目能否成功落地實施,正式投運后能否帶來環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益,將影響我國小型焚燒項目的落地與發(fā)展。

06未來發(fā)展

幾種戰(zhàn)略路徑選擇

任何一個行業(yè)的發(fā)展都有成熟期和衰退期,垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展至今,也出現(xiàn)了發(fā)展拐點,面對垃圾分類后入爐垃圾少“吃不飽”、國補退潮、欠費嚴重、產(chǎn)能過剩等種種不適,如何在不確定中尋求確定增長路線,是近年來乃至未來,垃圾焚燒行業(yè)不斷探討的話題??偨Y(jié)下來,大概有以下幾種戰(zhàn)略路徑:

(1)多種污染物“焚燒+”協(xié)同處置模式。近年來垃圾焚燒協(xié)同處理餐廚、污泥、工業(yè)固廢項目逐漸增多,原輔料組分發(fā)生變化,會導致污染物排放情況變化,因此要控制好摻燒比例。如《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置污染防治最佳可行技術(shù)指南(試行)》要求“生活污泥與生活垃圾混合焚燒時,污泥與生活垃圾的質(zhì)量之比不超過1:4”,即混燒模式下生活污泥摻燒比例不得超過20%。

(2)通過技改、培養(yǎng)專業(yè)的運營團隊,提升存量項目效益。在當前產(chǎn)能過剩,補貼退坡情形下,提高焚燒廠的發(fā)電效率,提高收益,有效的降低運營成本,通過技改提質(zhì)增效實現(xiàn)綠色低碳的焚燒廠運營,對于存量項目尤為重要。

(3)技術(shù)突破,破解縣域級小型垃圾焚燒難題。當前人口稀疏、垃圾產(chǎn)生量少、不具備建設規(guī)模化垃圾焚燒設施的縣域地區(qū),其生活垃圾的處理受處理規(guī)模、地方經(jīng)濟等影響尚未實現(xiàn)三化處理。如何通過技術(shù)革新,著力解決小型焚燒設施煙氣達標排放和飛灰安全處置方面相關(guān)技術(shù)經(jīng)濟難題,破解縣域級的小型生活垃圾焚燒項目的需求,未來會更值得關(guān)注。

(4)研究綠證、CCER碳交易。業(yè)界普遍認為,垃圾焚燒可有效實現(xiàn)碳減排,其原理主要是垃圾焚燒避免了垃圾填埋產(chǎn)生的甲烷及焚燒生物質(zhì)替代化石燃料而減少溫室氣體排放。但目前垃圾零填埋和新能源發(fā)電的水準已與上一個CCER周期完全不同,如何通過CCER交易,為公司帶來額外收益,改善現(xiàn)金流,需要行業(yè)及企業(yè)有更多的關(guān)注及思考。

(5)多方發(fā)力,布局新業(yè)務板塊。如果說協(xié)同處置、技改或者開拓海外業(yè)務等,都還沒有離開垃圾焚燒這“一畝三分地”,那么進軍新能源、再生資源回收等領(lǐng)域算得上“另起山頭”了。比如,偉明環(huán)保先人一步,進軍高冰鎳領(lǐng)域;旺能環(huán)境布局動力電池回收;圣元環(huán)保開發(fā)海上風電與氫能等,都期望找到符合自身發(fā)展的“第二增長”曲線。

07結(jié) 語

每個行業(yè)無論經(jīng)歷怎樣的發(fā)展變遷和“波瀾壯闊”,在歷經(jīng)大浪淘沙的洗禮中,終將回歸理性和良性發(fā)展,垃圾焚燒行業(yè)亦是如此。

縱觀這十年的發(fā)展,從填埋退為“兜底保障”到焚燒強勢崛起、從中央財政支持到滑坡再到完全退出、從城市環(huán)境基礎設施到縣域補短板強弱項、從千噸級大焚燒爐到小焚燒設施,政策、標準、法規(guī)、商業(yè)模式時刻在發(fā)生變化。未來,為適應國內(nèi)外新形勢的需要,特別是財稅激勵政策的變化、污染控制日趨嚴格、垃圾分類收集導致的生活垃圾成分變化等,行業(yè)將面臨更加艱巨的任務。

在這極具變化和挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)背景下,身處這個是機遇也是挑戰(zhàn)的不確定時代,降低成本、提高效率、增強核心競爭力和抗風險能力,會是行業(yè)更進一步的努力方向。



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