能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃即將出臺。
當(dāng)細(xì)細(xì)梳理、分析“十三五”面臨的問題，突破路徑和解決方案后，我們對這一龐大復(fù)雜、牽涉廣泛，而或被顛覆的行業(yè)感到憂慮。
過剩和變革，是今天和未來五年最重要的關(guān)鍵詞。無論是過剩還是變革，都可能令這個行業(yè)變得普通，變得起伏，甚至變得不再美好。
全球范圍內(nèi)，能源企業(yè)的起伏已成為常態(tài)。在國內(nèi)，能源企業(yè)家被迫適應(yīng)新常態(tài)，并找到轉(zhuǎn)型后的生存方式。
五年前，煤炭、石油、電力的需求仿佛是個無底洞，所有的可動用的資源似乎都能被消耗。以致中央政府被迫出手為高耗能降火，書記希望確保本地石油供應(yīng)，省長每天憂心本地電廠的電煤庫存。
而今天，各地高耗能產(chǎn)業(yè)電價優(yōu)惠競相攀比，煉油產(chǎn)能過剩，煤炭行情已經(jīng)低迷多時。
是沒落，沉浮，還是反彈？我們習(xí)慣期待未來越來越好，但是現(xiàn)實并非如此。
“十二五”末，沉寂已久的改革重回視野中心。
為何變革，已無人討論，亦無需討論；怎么變革，討論的氣氛已經(jīng)大大不同。
那么，能源行業(yè)預(yù)設(shè)的新機遇會到來嗎？最堅硬的幾塊骨頭能否被啃下？我們解讀了未來五年可能出臺的對行業(yè)影響最深遠的電力項目招標(biāo)制，解剖了十多年前在熱土浙江短暫試驗的項目。我們期待，這能改變已被扭曲的游戲規(guī)則，也能解放飽受束縛的企業(yè)自主權(quán)。我們認(rèn)為，這是能源主管部門是否深化改革的試金石。
我們還特別關(guān)注了核電、風(fēng)電和天然氣的規(guī)劃目標(biāo)和實現(xiàn)路徑，這三大能源品種關(guān)系到中國的能源轉(zhuǎn)型是否能落地。
在解決供應(yīng)難題后，“十三五”的目標(biāo)清晰，建設(shè)“清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”。清潔低碳成為最重要的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，這將取決于核電、風(fēng)電和天然氣的角色。
到最后，我們還是想告訴你一個判斷，能源后供應(yīng)時代或許徹底來了。
電力投資體制欲再改革
投資也應(yīng)市場化
再也沒有人懷疑電力體制改革推進的前景了。部委制定方案、地方全力推進、重要機構(gòu)督辦，使得改革已如火如荼。
規(guī)劃專家疾呼在此輪改革，不能忽視能源投資體制改革。電力改革并非只有電力運行環(huán)節(jié)需要改革，在投融資環(huán)節(jié)厘清政府和市場的邊界也十分重要。然而，在過去十多年，改革的注意力甚少聚焦于規(guī)劃與審批環(huán)節(jié)的改革。
今年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》公開發(fā)布，這是2004年后，中央首次部署投融資體制改革。
《意見》明確提出，堅持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化，原則上由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點企業(yè)投資項目承諾制，探索創(chuàng)新以政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。
國家發(fā)改委主任徐紹史撰文解讀《意見》時說，探索“不再審批”的管理模式，并表示“通過試點探索逐步積累經(jīng)驗?！?/p>
“我們多年來一直呼吁的電源項目招標(biāo)制就能很好地實現(xiàn)意見中的要求。”一位從事規(guī)劃管理多年的官員說。
“尤其是電力市場化改革取得突破后，解決電力投資體制如何適應(yīng)市場化這一問題宜早不宜遲?！?/p>
審批制去向
一位知悉內(nèi)情人士告訴記者，國家能源局決心在“十三五”期間啟動電力項目招標(biāo)制試點改革。在此前漫長的歷程中，計劃手段進行項目管理已為朝野不快。
2004年投資體制改革后，火電項目原先的審批制改為核準(zhǔn)制。按理說，批準(zhǔn)的程序和內(nèi)容發(fā)生了重大變化，不過核準(zhǔn)項目前期工作比以前審批制更難，周期更長，支付的成本更大，人為和其他不確定因素對項目產(chǎn)生的影響更多。
中電聯(lián)一位資深規(guī)劃專家介紹說，在審批制時期，一個典型火電項目上報項目建議書，立項后再進一步投入資金，開展進一步前期、設(shè)計等工作，企業(yè)風(fēng)險較低。核準(zhǔn)制要求項目上報核準(zhǔn)申請時，需完成可研報告以及諸多專題和支持性文件，而這些只是項目核準(zhǔn)的必要條件而非充分條件，項目上報后是否能夠取得國家的核準(zhǔn)還是未知數(shù)。
過去十多年，火電項目核準(zhǔn)制最受詬病。2013年3月后，國家能源局下放了多項審批事項，全部火電項目和非跨境、跨?。▍^(qū)）電網(wǎng)項目均下放地方政府。但還依然未能改變政府取代企業(yè)做決策的實質(zhì)。在業(yè)界看來，很大程度上只是從跑國家部委轉(zhuǎn)向了跑地方政府，地方政府相關(guān)部門的專業(yè)性甚至也值得懷疑。
那么能否再進一步深化簡政放權(quán)，走向火電項目采取規(guī)劃剛性約束下的招標(biāo)制？未來五年，在全面深化改革的大潮中，審批權(quán)力部門能否革自己的命將是回答這一問題的關(guān)鍵。如此一來，政府主管部門的作用將發(fā)揮在規(guī)劃上，決策權(quán)還給電力企業(yè)手中。
目前電價改革已走在電力體制改革的前面。電價機制逐步理順后，應(yīng)該適時啟動電力項目的審批制度改革。項目的開發(fā)權(quán)和項目的容量電價通過公開招投標(biāo)來確定。
一位多年研究電力規(guī)劃的專家說，電力項目核準(zhǔn)要發(fā)揮市場配置增量資源的基礎(chǔ)性作用，應(yīng)由電力規(guī)劃主管部門組織有關(guān)單位、機構(gòu)和專家研究制定規(guī)劃，按照法定程序?qū)徟?guī)劃，并對社會公布。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)市場需求和滾動規(guī)劃確定分年度開工建設(shè)項目，通過市場公開招投標(biāo)擇優(yōu)確定電源投資主體，相應(yīng)確定電源上網(wǎng)容量電價。電網(wǎng)實行規(guī)劃審批和項目備案制。
這一舉兩得的另一得在于，政府通過電力規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策以及控制規(guī)模布局等宏觀調(diào)控措施來實現(xiàn)優(yōu)化結(jié)構(gòu)。此項變革的障礙則在于，一是改革部門無心積極推動，二是主管部門無意改變，三是目前的廠址集中于企業(yè)手中，并為廠址的前期工作投入不少人力物力，企業(yè)不愿讓出。
走至前臺
這顯然不是僅能源主管部門能推動的變革。
據(jù)可靠人士消息稱，國家能源局方面曾向中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報送“十三五”期間能源改革發(fā)展的主要政策建議。
在這份報告中，能源局僅提出了數(shù)項建議，電力項目招標(biāo)制試點改革被單獨列出。數(shù)條建議被相關(guān)司局認(rèn)為是理順能源行業(yè)的關(guān)鍵，若干機制改革被視為實現(xiàn)能源革命的重要支撐，由此可見，電力項目招標(biāo)制已被推至較為突出的位置。
上述可靠人士說，招標(biāo)制改革的目的是，強化規(guī)劃引導(dǎo)，創(chuàng)新項目審批方式。具體的做法則是，電力建設(shè)項目可行性研究等前期工作由政府委托咨詢機構(gòu)統(tǒng)一實施，經(jīng)論證后納入發(fā)展規(guī)劃，符合規(guī)劃的電力建設(shè)項目，均通過招投標(biāo)等市場化方式確定投資主體。
類似的表述已在能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃中有所體現(xiàn)。
參與規(guī)劃征求意見的專家介紹說，正在送審的“十三五”能源規(guī)劃在“加強能源治理能力建設(shè)”提出，適應(yīng)項目審批權(quán)下放新要求，創(chuàng)新項目管理機制，推動能源建設(shè)項目前期工作由政府主導(dǎo)、統(tǒng)一實施，建設(shè)項目經(jīng)充分論證后納入能源規(guī)劃，通過招投標(biāo)等市場機制選擇投資主體。
今年6月發(fā)布的《電力規(guī)劃管理辦法》第38條，繼續(xù)深化行政審批制度改革，逐步推行政府規(guī)劃指導(dǎo)、企業(yè)自主決策的電力項目建設(shè)新機制。積極探索電源項目前期工作市場化和業(yè)主招標(biāo)制。
招標(biāo)制密集見諸官方文件，無疑是強烈且樂觀的信號。對于此項改革的前景，國家能源局一位官員回復(fù)了五個字：“應(yīng)該有希望?！?/p>
是否主動去改變已被扭曲的游戲規(guī)則，是否解放飽受束縛的企業(yè)自主權(quán)，我們認(rèn)為，這是能源主管部門深化改革的試金石。
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