傳統(tǒng)能源領域競爭程度有限，各種安全、環(huán)境、社會公共目標交織，產(chǎn)業(yè)政策林林總總。在有效的討論之前，關于“我們在討論什么”的問題是需要首先明確的——
是產(chǎn)業(yè)政策是否需要的問題嗎？基于“市場失靈——政府介入”的基本方法論范式，這一問題的答案似乎是肯定的。好與壞的產(chǎn)業(yè)政策的探討似乎更有價值。
是具體產(chǎn)業(yè)政策設計與實施為什么失敗的問題嗎？成功的產(chǎn)業(yè)政策有，但是失敗的產(chǎn)業(yè)政策更是多見。這一問題似乎只能是case by case的，盡管人們越來越多的總結出一般性的政策設計的關鍵。
是政府實施產(chǎn)業(yè)政策的能力還是意愿的問題嗎？ 涉及到對具體產(chǎn)業(yè)政策制定、實施出現(xiàn)的問題與影響的理解，是能力還是意愿，或者二者兼而有之？這一理解對改善政策的效果是關鍵的。
是廣義上的政府在經(jīng)濟發(fā)展中角色的必要性嗎？這無疑是更宏大與不那么容易清晰界定的命題。但是，“市場萬能”與“政府組織經(jīng)濟”兩個極端，越來越多的嚴肅的人開始站在中間（雖然仍舊是不同位置）。
市場與人們行為的金融化與非理性一定程度上存在，政府的角色無疑需要超越產(chǎn)權界定、合同履行監(jiān)督、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等傳統(tǒng)職能。
這一點似乎具有越來越大的認知影響力。次優(yōu)的產(chǎn)業(yè)政策（可能帶來效率損失、尋租、技術路線風險），相比“什么也不做”的放手，孰優(yōu)孰劣，也存在倫理價值方面的爭議。
基于以上的認識，本文主要以可再生能源擴大市場份額為例，探討理論上產(chǎn)業(yè)政策是否需要，以及我國目前能源領域廣泛的政府干預（以政府規(guī)劃、通知、規(guī)定為主要形式）是否為產(chǎn)業(yè)政策，以及應該如何改造的問題。
可再生發(fā)展各階段存在廣泛的市場失靈
便宜的能源占據(jù)更大的市場份額是結構變化的趨勢，而清潔低碳目前還不足夠便宜，因此實現(xiàn)這方面的目標無疑是個艱巨的任務，需要合適與成本有效的政策工具，它還遠遠不是趨勢。
理論上講，覆蓋全部經(jīng)濟部門的污染定價政策永遠是解決環(huán)境外部性（市場失靈的一大領域）的最優(yōu)政策工具。但是可再生能源進入市場，無疑面臨著其他眾多的市場失靈。
首先是研究與開發(fā)（R&D）階段的私人回報低于社會回報的問題。經(jīng)濟學界給出的藥方往往是通過專利與產(chǎn)權制度來界定所有權。但是，現(xiàn)實中，往往這種界定由于法律、科研人員流動、跨國投資等原因，是非常不充分的。
在技術的擴大應用階段，可能也存在諸如“網(wǎng)絡經(jīng)濟”、“技術外溢”方面的市場失靈。足夠的基礎設施，與足夠的需求方面的“先有雞、還是先有蛋”的困境，造成先進技術進入市場的“死鎖”，存在著“低水平均衡”的可能性。
這些市場失靈是所有的先進技術進入市場都會面對的。但是可再生能源的情況可能尤為突出。從消費者角度看，電是高度均一標準化的商品，不可能也沒有必要區(qū)分消費的到底是火電還是水電。
來自不同類型電源、不同地區(qū)的電力，對于消費者而言是可以充分替代的。人們會因為特斯拉（Tesla）酷會購買特斯拉，但是電力市場基本是價格競爭，不存在偏好、質(zhì)量、習慣等方面的區(qū)別。而恰恰只有這些區(qū)別，有可能自主打破這種新技術進入市場的“死鎖”。
產(chǎn)業(yè)政策可能是糾正某些市場失靈的“最優(yōu)政策”
一個理論上的命題是，不同的能源環(huán)境政策，著眼于不同的目標，解決不同的市場失靈（比如環(huán)境污染、溫室氣體排放、技術鎖定等），需要不同的政策工具去實現(xiàn)，不存在“萬金油”政策。
一項政策的力度對某個失靈是“最優(yōu)”的，可能意味著對其他失靈的不足或者過度糾正。因此，組合政策往往是最優(yōu)的，政策的力度既取決于目標的松緊程度，也取決于彼此之間的互動影響。
由于技術鎖定效應的廣泛存在，政府介入，在產(chǎn)業(yè)初期進行補貼，來創(chuàng)造一個長期的市場需求，以啟動投資是為數(shù)不多的選擇。
《國家為什么會失??？》的作者之一，美國麻省理工學院經(jīng)濟學教授達榮·阿西莫格魯（Daron Acemoglu）近年的幾篇探討技術進步與氣候變化問題的理論文章，就是關于這些組合政策應該如何組合，去實現(xiàn)社會最優(yōu)的模擬的。
由于信息的不對稱，以及政府存在的其他戰(zhàn)略訴求，產(chǎn)業(yè)政策有可能出現(xiàn)不同程度的失敗或者問題，但是比起“什么也不做”造成死鎖的巨大可能，其結果可能還是對全社會有益的。德國波茨坦大學教授Kalkuhl2012年的文章展示了這樣一種情景。
我國大部分的能源規(guī)劃與政府文件規(guī)定不是產(chǎn)業(yè)政策，而是試圖去組織或者控制市場
過去的能源規(guī)劃與政府對行業(yè)的“指導”與管控（通常以政府規(guī)定或者通知的形式），經(jīng)過很多年的發(fā)展，形成了自身的一套方法論，甚至是語言范式與修辭。
典型的就是對各種電源發(fā)展的抽象形容詞界定（比如煤炭要優(yōu)化、這個要大力、那個要積極、其他要審慎）、對地區(qū)與能源品種的所謂“定位”（比如能源基地建設），對給定需求的供給方案的安排（比如2020年需求多少是個“盤子”）與控制。落實到具體的工作層面，那么就是各種能源項目的結構、布局與時序等。
這種范式很像“戰(zhàn)場指揮官”或者“交通警察”，具有“振臂一呼、應者云集”的本領，所以也有“全國一盤棋”一說，而缺乏作為集體目標所必須的機制去激勵相容的實現(xiàn)。
這些內(nèi)容在筆者看來，似乎并不屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇，而是試圖在組織或者控制市場，取消獨立市場主體的決策權，伴隨著巨大的扭曲與缺乏足夠依據(jù)的干預。它可能存在著多種問題。
問題之一，是政府設計的“定位”可能與相關利益群體的激勵嚴重不相容。沒有地區(qū)與能源品種甘愿被“定位”為限制發(fā)展區(qū)，煤炭也不會愿意被“定位”為“落后的能源”。這也是形容詞之所以抽象的原因。
如果沒有對規(guī)劃過程中各種利益集團潛在的“利益沖突”（critical competing interest）的有效考量，那么規(guī)劃就無法得到預期的結果。不考慮這種利益沖突，規(guī)劃執(zhí)行必須遇到強烈的反彈，“墻上掛掛”。
目前，多數(shù)能源項目的審批職權已經(jīng)下放到省政府層面，對于各地方尋找適合自身的電力供應成本更低的方式，具有積極作用。
問題之二，是規(guī)劃的目標與行動的正當性，不具有明確的價值標準 。典型的就是“能源基地”的設計。成為“能源基地”與正常的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與貿(mào)易相比，有任何區(qū)別？
戰(zhàn)爭是存在各種基地的，比如“糧草基地”，“能源基地”，那是因為戰(zhàn)爭具有唯一的價值標準——前線取勝。前線取勝意味著一切，如果失敗了，那么所有的投入就全打了水漂。所以，保證前線成為了唯一的追求目標。
但是經(jīng)濟的發(fā)展顯然不是這樣，經(jīng)濟發(fā)展講究的是質(zhì)量、效率與發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢。
能源富集地區(qū)發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)是稟賦優(yōu)勢。一個地區(qū)不需要成為另外一個地區(qū)的“基地”。一個地區(qū)即使需要通過大量的進口與調(diào)入滿足自身的能源需求，也不需要并且在道義上也不能把任何其他地區(qū)變成“基地”。
此外，通過說明政策的有效性，從而論證政策合理性的做法仍大量存在。政策的合理性（比如任何政策都是有成本的，政策的合理性不在于是否有效，有收益，而在于是否收益大過了政策成本）、合法性（無追溯、刑罰對應、獎罰適當?shù)龋┑恼撟C仍舊在很大程度上缺失。
問題之三，是規(guī)劃面臨不確定性的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，各種設定并不具有時間空間的穩(wěn)定性。
比如因為水電能減排、發(fā)電成本低（并不必然意味著用電成本低，比如外送2000公里），所以是“好”的；“好”的就要“積極發(fā)展”；積極發(fā)展意味著克服各種困難也要大力開發(fā)、使用。
在這種思維方式的作用下，很容易對“好”的獎勵過度，而對所謂“壞”的懲罰過度。這本質(zhì)上是對連續(xù)問題的“二值簡化”，產(chǎn)生了結論與邏輯上的錯誤。再如對處于學習階段的風光的支持力度（補貼的理由在于下降潛力，這具有充分的理論依據(jù)）下降的設計，完全不體現(xiàn)除了時間之外的其他任何變量，在短期內(nèi)就會與現(xiàn)實的發(fā)展出現(xiàn)不一致，而導致執(zhí)行困難。
如何消滅“戰(zhàn)場指揮官”型的規(guī)制范式，大幅縮小產(chǎn)業(yè)政策的范疇
要消滅這種“戰(zhàn)場指揮官”的產(chǎn)業(yè)規(guī)制范式，以下的工作似乎是必須的：
明確規(guī)劃的編制范圍。完全市場競爭的領域的規(guī)劃沒有必要。只有存在外部性的領域才需要編制規(guī)劃，包括負的外部性與正的外部性。
前者比如大氣污染的不同區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控，以及世界各國對各方面影響巨大的大水電與核電項目的政府審批控制；后一個比如電網(wǎng)/油氣管網(wǎng)的主干網(wǎng)走向設計與連通等。這將有利于形成一個更加規(guī)范與更大的市場，促進市場的公平競爭。
顯性處理不確定性。從全社會與政府公共政策視角，“2020年的電力需求是多少”，這甚至就不是一個正確的問題（當然，對市場中的企業(yè)，這是有意義的，因為企業(yè)的投資決策，需要選擇并承擔風險。這屬于視角不同范式不同的問題）。
能源與經(jīng)濟系統(tǒng)都是開放的系統(tǒng)，人們的行動與政策的作用永遠會導致完全不同的結果。這個系統(tǒng)不具有可預測性，而具有可塑造性。這種不確定性需要顯性處理，建立更具有彈性的發(fā)展適應體系。
制定更有彈性的目標與政策。無論從哪個角度而言，“總量控制型”為代表的“命令-控制型”政策都是差政策，不具有隨時間與信息增加調(diào)整的靈活性，不具有合理的政策工具來實現(xiàn)與嚴格對應，很容易一刀切，不易操作或者操作過度。結構性政策與強度型政策更好，但是要解決“連續(xù)區(qū)間”上設定的問題。
有了這些改變，有望進一步建立規(guī)劃的“非強制性”與公共品屬性。通過維護市場開放性的基本特征、實現(xiàn)“通過競爭實現(xiàn)市場平衡與利益劃分”的基本功能，從“社會規(guī)劃者”范式成為公共品，對能源系統(tǒng)的各利益主體的分散決策，提供信息、市場基礎設施等協(xié)助。
市場在此基礎上，通過競爭機制，發(fā)揮“統(tǒng)籌”、“協(xié)調(diào)”、“利益分配”的基本功能。而相關的市場設計、運行模擬、目標實現(xiàn)路徑等研究工作，將更好的服務于行業(yè)發(fā)展與企業(yè)決策，而不是政府控制。
總之，基于我國目前的能源行業(yè)現(xiàn)狀，相比于糾正市場失靈，以及更加細致審慎的進行產(chǎn)業(yè)政策設計，如何減少政府對市場的過度扭曲，特別是限制競爭與組織市場的沖動，還市場主體以獨立決策權，仍舊是重要并且迫切的。
以上內(nèi)容，權作一個更廣泛討論的引子吧。
