歐盟歷來以較穩(wěn)定的政治局勢(shì)、成熟的法律體系、開放的外商投資政策著稱，是較理想的外商投資目的地，在世界銀行2020年度營(yíng)商環(huán)境報(bào)告[1]中，營(yíng)商環(huán)境排名前20的經(jīng)濟(jì)體里7個(gè)為歐盟成員國(guó)。尤其自2016年《巴黎協(xié)定》簽署以來，歐盟因持續(xù)大力促進(jìn)可再生能源發(fā)展，具有穩(wěn)定的電力需求，市場(chǎng)電價(jià)相對(duì)較高等優(yōu)勢(shì)，吸引了很多中資企業(yè)紛紛將目光投向歐盟可再生能源投資市場(chǎng)。但由于近年來國(guó)際局勢(shì)的變化及新冠疫情的影響，為了鼓勵(lì)成員國(guó)通過國(guó)內(nèi)立法設(shè)立外商投資審查制度，形成歐盟和成員國(guó)之間的協(xié)作審查機(jī)制，保護(hù)歐盟及成員國(guó)的國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，歐盟加強(qiáng)了對(duì)于外商投資的審查管控力度，2019年3月19日，歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)頒布《關(guān)于設(shè)立歐盟外國(guó)直接投資審查框架的第2019/452號(hào)條例》[2]（“《歐盟FDI審查條例》”），該條例已于2020年10月11日正式生效。
《歐盟FDI審查條例》對(duì)中資企業(yè)在歐盟的投資造成了實(shí)質(zhì)性影響，為確保交易安全，投資者均需要在實(shí)施投資前，考慮是否可能觸發(fā)東道國(guó)FDI審查，并評(píng)估交易對(duì)其他歐盟成員國(guó)和歐盟整體的影響，以便在交易中提前做出妥善安排。本文將對(duì)《歐盟FDI審查條例》所規(guī)定的審查制度及其對(duì)中資企業(yè)在歐盟投資可再生能源項(xiàng)目造成的影響進(jìn)行分析，總結(jié)相關(guān)應(yīng)對(duì)建議，以供參考。
一、歐盟外商投資審查制度概述
在《歐盟FDI審查條例》出臺(tái)之前，雖然一些歐盟成員國(guó)已經(jīng)實(shí)施了特定的外國(guó)直接投資（FDI）審查政策（例如意大利的“黃金權(quán)利法案”，德國(guó)的“國(guó)際貿(mào)易及支付法”等），但在歐盟層面并未設(shè)立統(tǒng)一適用的FDI審查框架。隨著歐盟成員國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施、供應(yīng)鏈、能源合作等方面的一體化的逐漸深化，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，如果缺乏歐盟層面統(tǒng)一的FDI審查框架，將可能導(dǎo)致在某一歐盟成員國(guó)的外商投資對(duì)歐盟整體的安全和公共秩序造成影響。
在上述背景下，2017年9月13日，歐盟委員會(huì)提出《關(guān)于制定<歐洲議會(huì)和理事會(huì)歐盟外商直接投資審查條例>以建立歐盟外商直接投資審查框架的提議》[3]。該立法提議的宗旨是在不影響歐盟對(duì)待FDI的開放態(tài)度的前提下，應(yīng)對(duì)外國(guó)投資者（尤其是外國(guó)國(guó)有企業(yè)）以戰(zhàn)略目的在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)W盟企業(yè)投資所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。2019年3月19日，歐洲議會(huì)及歐盟委員會(huì)正式頒布《歐盟FDI審查條例》，該條例自2020年10月11日起正式實(shí)施。
《歐盟FDI審查條例》并未設(shè)立歐盟層面的FDI審查制度，而是鼓勵(lì)歐盟成員國(guó)各自設(shè)立其國(guó)內(nèi)的FDI審查制度，具體審查要求和程序由各成員國(guó)通過其國(guó)內(nèi)立法各自設(shè)定，各歐盟成員國(guó)有權(quán)對(duì)在其境內(nèi)進(jìn)行的外國(guó)投資活動(dòng)作出最終審查決定。同時(shí)，《歐盟FDI審查條例》設(shè)立了歐盟成員國(guó)之間及與歐盟委員會(huì)之間的FDI合作審查機(jī)制，確立了歐盟委員會(huì)及其他歐盟成員國(guó)認(rèn)為在某歐盟成員國(guó)的外商投資影響歐盟或其他成員國(guó)安全時(shí)的干預(yù)程序，增加了歐盟對(duì)于成員國(guó)外商投資管控的話語權(quán)。
根據(jù)歐盟委員會(huì)更新于2022年5月10日的《歐盟成員國(guó)審查機(jī)制清單》[4]，在歐盟27個(gè)成員國(guó)中，目前有18個(gè)國(guó)家已通過國(guó)內(nèi)立法制定了FDI審查制度，包括捷克、丹麥、德國(guó)、西班牙、法國(guó)、意大利、拉脫維亞、立陶宛、匈牙利、馬耳他、荷蘭、奧地利、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、斯洛伐克及芬蘭[5]。
根據(jù)歐盟委員會(huì)2021年11月23日發(fā)布的《歐盟外國(guó)直接投資審查第一次年度報(bào)告》，2020年全年歐盟委員會(huì)合計(jì)收到成員國(guó)報(bào)送1,793例FDI審查案例，其中約20%外國(guó)投資活動(dòng)需要進(jìn)行正式FDI審查，約80%外國(guó)投資活動(dòng)對(duì)國(guó)家安全和公共秩序影響輕微，或不屬于東道國(guó)FDI審查適用范圍，因此無需正式FDI審查。對(duì)于需要進(jìn)行正式FDI審查的外國(guó)投資活動(dòng)，其中約2%被禁止，約12%被附條件批準(zhǔn)，約79%被無條件批準(zhǔn)，約7%在審查期間終止投資。
二、歐盟FDI審查的觸發(fā)條件
《歐盟FDI審查條例》第1條規(guī)定，歐盟FDI審查適用于發(fā)生在歐盟成員國(guó)境內(nèi)、可能影響國(guó)家安全（security）或公共秩序（public order）的外國(guó)直接投資活動(dòng)。上述概念的具體含義如下：
1.外國(guó)直接投資活動(dòng)
《歐盟FDI審查條例》對(duì)“外國(guó)直接投資活動(dòng)”的規(guī)定較為寬泛，歐盟外投資者[6]在歐盟成員國(guó)進(jìn)行的綠地投資、兼并或收購活動(dòng)均屬于《歐盟FDI審查條例》的適用范圍內(nèi)。
對(duì)于已制定FDI審查制度的歐盟成員國(guó)，通常會(huì)設(shè)立觸發(fā)國(guó)內(nèi)FDI審查的標(biāo)準(zhǔn)，通常主要條件之一是外國(guó)投資導(dǎo)致外國(guó)投資者對(duì)目標(biāo)公司表決權(quán)變化超過一定比例。例如在德國(guó)，如果對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域投資導(dǎo)致外國(guó)投資者持有德國(guó)境內(nèi)公司股權(quán)比例增加超過10%，將觸發(fā)FDI審查。在匈牙利，如果歐盟外實(shí)體在交易完成后持有匈牙利實(shí)體股權(quán)比例超過25%，則可能觸發(fā)一般外國(guó)投資審查。
2.國(guó)家安全與公共秩序
《歐盟FDI審查條例》并未明確定義“國(guó)家安全”和“公共秩序”，僅規(guī)定各成員國(guó)可以從“敏感行業(yè)”和“敏感投資者”兩方面考慮外商投資是否可能對(duì)“國(guó)家安全”和“公共秩序”造成的潛在影響：
需說明的是，并非滿足上述標(biāo)準(zhǔn)的投資均將觸發(fā)FDI審查，具體將取決于投資所在國(guó)設(shè)定的FDI審查觸發(fā)條件。在《歐盟FDI審查條例》下，各歐盟成員國(guó)通過其國(guó)內(nèi)立法，設(shè)定觸發(fā)FDI審查的外商投資的標(biāo)準(zhǔn)和適用的審查程序。例如在德國(guó)，對(duì)于國(guó)防和信息安全領(lǐng)域的投資，將受制于“特殊審查”程序，而對(duì)于其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（包括能源、水利、食品、IT、通信、安全、銀行、保險(xiǎn)、交通等）的外商投資，將受制于“一般審查”程序。而在匈牙利，如果外國(guó)投資者擬收購開發(fā)光伏電站的目標(biāo)公司，視電站容量是否超過50MW等條件，可能觸發(fā)不同的FDI審查程序。
三、歐盟FDI審查的程序
1. 投資者主動(dòng)申報(bào)
整體而言，各成員國(guó)FDI審查程序以投資者主動(dòng)申報(bào)為主。對(duì)于符合法定申報(bào)條件的外商投資活動(dòng)，投資者通常應(yīng)在交易文件簽訂前主動(dòng)向FDI主管政府部門提起申報(bào)。在收到投資者申報(bào)后，主管部門通常會(huì)在一定期限內(nèi)做出批準(zhǔn)、進(jìn)一步審查或禁止相關(guān)交易的決定。通常情況下，F(xiàn)DI主管政府部門會(huì)在1-4個(gè)月的時(shí)限內(nèi)做出批復(fù)。
例如，在匈牙利，如果某項(xiàng)外商投資活動(dòng)觸發(fā)過渡期FDI審查（Transitional FDI Screening），則投資者應(yīng)當(dāng)在收購目標(biāo)公司的交易文件簽署后的10個(gè)日歷日內(nèi)，向匈牙利創(chuàng)新與科技部提交外商投資審查申報(bào)通知，并提交申報(bào)文件；創(chuàng)新與科技部部長(zhǎng)通常會(huì)在30個(gè)日歷日內(nèi)做出批準(zhǔn)或禁止相關(guān)交易的相關(guān)決定。
2. 政府發(fā)起審查
除投資者主動(dòng)申報(bào)外，東道國(guó)政府亦通常有權(quán)主動(dòng)對(duì)外國(guó)直接投資活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，要求投資者提供交易相關(guān)信息。尤其當(dāng)投資者未主動(dòng)申報(bào)時(shí)，政府主管部門如認(rèn)為交易應(yīng)進(jìn)行申報(bào)，則可能主動(dòng)發(fā)起FDI審查。除此之外，政府通常有權(quán)要求銀行、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、電力部門等機(jī)構(gòu)配合提供關(guān)于交易的相關(guān)信息以供調(diào)查。
3. 歐盟成員國(guó)之間的合作審查
《歐盟FDI審查條例》擴(kuò)大了歐盟及歐盟其他成員國(guó)對(duì)投資活動(dòng)?xùn)|道國(guó)境內(nèi)外商投資審查的話語權(quán)。如果外國(guó)直接投資活動(dòng)適用東道國(guó)FDI審查制度，東道國(guó)對(duì)其境內(nèi)發(fā)生的外國(guó)直接投資活動(dòng)進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)通知?dú)W盟委員會(huì)和其他成員國(guó)。如果歐盟委員會(huì)或其他成員國(guó)認(rèn)為其可能受東道國(guó)境內(nèi)的外國(guó)直接投資活動(dòng)影響，可以對(duì)該項(xiàng)外國(guó)直接投資活動(dòng)提出意見或建議。同時(shí)，在特定情形下，即使東道國(guó)未主動(dòng)發(fā)起FDI審查，歐盟委員會(huì)或其他成員國(guó)有權(quán)要求東道國(guó)提供相關(guān)外國(guó)投資活動(dòng)的信息，并對(duì)該項(xiàng)外國(guó)投資活動(dòng)提出意見或建議。
東道國(guó)應(yīng)充分考慮歐盟委員會(huì)或其他成員國(guó)對(duì)相關(guān)外國(guó)直接投資活動(dòng)提出的意見或建議，但東道國(guó)有權(quán)對(duì)在其境內(nèi)進(jìn)行的外國(guó)投資活動(dòng)作出最終審查決定。
歐盟委員會(huì)和東道國(guó)之間就FDI審查的主要合作審查流程如下圖所示：
四、對(duì)赴歐可再生能源投資的影響
1. 可再生能源投資是否屬于歐盟FDI審查范圍？
《歐盟FDI審查條例》第3條規(guī)定“能源”屬于敏感行業(yè)，但未明確規(guī)定“能源”行業(yè)的具體內(nèi)容，是否油氣、電力、輸電設(shè)施等均屬于敏感行業(yè)。在一些歐盟成員國(guó)（例如意大利），法律僅規(guī)定天然氣設(shè)施、電網(wǎng)、核設(shè)施等能源行業(yè)屬于敏感行業(yè)，未規(guī)定可再生能源投資可觸發(fā)FDI審查。一些歐盟成員國(guó)（例如匈牙利）規(guī)定達(dá)到一定規(guī)模的可再生能源投資可能觸發(fā)FDI審查，同時(shí)也有一些歐盟成員國(guó)（例如奧地利）規(guī)定發(fā)電行業(yè)均可觸發(fā)FDI審查。
另外，即便項(xiàng)目所在國(guó)法律未規(guī)定可再生能源屬于敏感行業(yè)，如果其他歐盟成員國(guó)或歐盟委員會(huì)認(rèn)為該項(xiàng)投資危害歐盟安全，仍然可能發(fā)起FDI審查程序。實(shí)踐中一般認(rèn)為可再生能源投資被歐盟認(rèn)定為危害歐盟安全的可能性較低，但仍然不能完全排除被審查的風(fēng)險(xiǎn)。
2. 歐盟FDI審查可能對(duì)可再生能源投資者帶來什么風(fēng)險(xiǎn)？
如果一項(xiàng)可再生能源投資活動(dòng)可能觸發(fā)FDI審查，則建議外國(guó)投資者將通過該等FDI審查作為交易交割的先決條件。在歐盟可再生能源收購交易實(shí)踐中，項(xiàng)目開發(fā)方往往傾向于在股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中約定，如果買方未在約定期限內(nèi)通過FDI審查，則需向賣方支付分手費(fèi)。即便東道國(guó)法律未規(guī)定可再生能源屬于敏感行業(yè)，如果東道國(guó)認(rèn)為該項(xiàng)交易或投資仍然可能危及國(guó)家安全或公共秩序，或者投資者屬于“敏感投資者”，仍然可能在交易前或交易后主動(dòng)發(fā)起FDI審查程序，增加了交易的不確定性。
另外，當(dāng)前歐盟境內(nèi)的可再生能源項(xiàng)目收購交易經(jīng)常面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)，由于歐盟境內(nèi)投資者無需受制于FDI審查，開發(fā)商出售項(xiàng)目時(shí)與其交易的確定性更高，導(dǎo)致歐盟外投資者的競(jìng)爭(zhēng)力可能被削弱。
3. 未通過FDI審查即開展交易的后果如何？
《歐盟FDI審查條例》未明確規(guī)定未通過FDI審查即開展交易的后果，該等后果通常規(guī)定于成員國(guó)法律。通常情況下，對(duì)于應(yīng)當(dāng)通過FDI審查的交易，如果投資者未向投資所在國(guó)FDI監(jiān)管政府部門申報(bào)，可能將導(dǎo)致交易協(xié)議無效、公司登記機(jī)關(guān)拒絕辦理股權(quán)轉(zhuǎn)讓登記、遭受罰款、被要求限時(shí)出讓股權(quán)或資產(chǎn)等后果。
例如，在意大利，如果投資者未就應(yīng)適用FDI審查條件的交易通知政府、或未向政府提交相關(guān)信息、或未遵守政府的指令，則相關(guān)交易無效，投資者將被處以最高不超過交易金額2倍、不低于投資者上一年度營(yíng)業(yè)額1%的罰款。
4. 中資企業(yè)在歐盟投資可再生能源是否存在不能通過FDI審查的風(fēng)險(xiǎn)？
《歐盟FDI審查條例》規(guī)定了非歧視性原則，不得對(duì)中國(guó)或任何國(guó)家的投資者施加更為嚴(yán)厲的審查措施，但仍有較多中國(guó)企業(yè)在歐盟投資中面臨不能通過FDI審查的風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)我們通過公開渠道了解的信息，2020年至2021年度，有多家中資企業(yè)在歐盟的投資未通過東道國(guó)FDI審查。例如，2020年12月，德國(guó)政府出于國(guó)家安全考慮，未批準(zhǔn)中國(guó)航天工業(yè)集團(tuán)（中國(guó)國(guó)企）收購德國(guó)IMST公司。2021年3月，意大利政府在召開內(nèi)閣會(huì)議后作出決定，未批準(zhǔn)深圳市投資控股有限公司（中國(guó)國(guó)企）收購意大利某半導(dǎo)體公司LPE的70%股份。意大利總理馬里奧·德拉吉指出，半導(dǎo)體行業(yè)對(duì)意大利而言具有戰(zhàn)略重要性。
鑒于可再生能源屬于歐盟鼓勵(lì)投資的行業(yè)，且該領(lǐng)域相對(duì)而言不涉及敏感技術(shù)，通常認(rèn)為該類投資不能通過FDI審查的可能性較低，我們亦尚未了解到可再生能源投資未通過FDI審查的案例，但并不能完全排除相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，在具體項(xiàng)目中需結(jié)合項(xiàng)目情況研判和確認(rèn)。
五、歐盟FDI審查的應(yīng)對(duì)措施建議
1.在投資前開展充分的法律調(diào)研
在歐盟從事可再生能源投資的投資者，首先應(yīng)聘用專業(yè)法律顧問開展法律調(diào)研和評(píng)估，確定投資活動(dòng)根據(jù)項(xiàng)目東道國(guó)法律是否可能觸發(fā)FDI審查，如果可能觸發(fā)，則應(yīng)對(duì)FDI申報(bào)的要求、流程和時(shí)限進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，提前做好申報(bào)準(zhǔn)備。
如果東道國(guó)法律未明確規(guī)定可再生能源是否屬于敏感行業(yè)，則需結(jié)合當(dāng)?shù)仡愃祈?xiàng)目案例進(jìn)行判斷，必要時(shí)可向FDI審查主管部門溝通咨詢，避免未經(jīng)咨詢確認(rèn)貿(mào)然推進(jìn)項(xiàng)目，導(dǎo)致后續(xù)被FDI審查主管部門提出質(zhì)疑，對(duì)交易造成不利影響。
2.合理安排交易進(jìn)度
如果投資可能觸發(fā)FDI審查，則應(yīng)與合作方對(duì)投資進(jìn)度進(jìn)行合理安排，將通過相關(guān)審查作為實(shí)施的前置條件，并按當(dāng)?shù)厣陥?bào)時(shí)限的要求及時(shí)主動(dòng)辦理FDI申報(bào)。
同時(shí)，投資者應(yīng)審慎評(píng)估交易不能通過FDI審查的風(fēng)險(xiǎn)，并就該風(fēng)險(xiǎn)與合作方充分溝通，促使雙方在商業(yè)安排中對(duì)FDI審查風(fēng)險(xiǎn)的處理達(dá)成共識(shí)，并在相關(guān)協(xié)議中爭(zhēng)取約定，如果未能通過FDI審查導(dǎo)致交易無法開展，豁免支付違約金或分手費(fèi)。
3.加強(qiáng)合規(guī)管控
投資者應(yīng)持續(xù)關(guān)注和落實(shí)在歐盟投資、經(jīng)營(yíng)的合規(guī)管理，尤其注意遵守歐盟反洗錢、數(shù)據(jù)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)健康等方面的法律法規(guī)，避免因其他投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的不合規(guī)問題被歐盟認(rèn)定為存在違法風(fēng)險(xiǎn)的“敏感投資者”，增加FDI審查的障礙或不能通過審查的風(fēng)險(xiǎn)。
說明：本文系作者對(duì)歐盟FDI審查相關(guān)法規(guī)政策和實(shí)踐的理解，不作為作者或所在單位對(duì)特定事項(xiàng)出具的法律意見或咨詢建議。
[1]見https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32436.
[2] 英文名稱：Regulations (EU) 2019/452 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union.
[3] 英文名稱：Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a framework for screening of foreign direct investments into the European Union。
[4] 見https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/june/tradoc157946.pdf
[5] 圖片來源：歐盟委員會(huì)2021年11月23日發(fā)布的《歐盟外國(guó)直接投資審查第一次年度報(bào)告》。
[6]“歐盟外投資者”的范疇具體取決于成員國(guó)法律的規(guī)定，通常指國(guó)籍為歐盟成員國(guó)和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟成員國(guó)（目前為冰島、列支敦士登、挪威以及瑞士）之外的投資者。
作者： 朱宏文、李歐文、周炫
評(píng)論