中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題挑戰(zhàn)與建議

　　雖然近二十年中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和技術(shù)發(fā)展水平均躋身世界前列，并涌現(xiàn)了一大批全球可再生能源頭部企業(yè)。但是，中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背后還存在諸多問題和各種挑戰(zhàn)。這些問題和挑戰(zhàn)既有來自于發(fā)電方式和電網(wǎng)技術(shù)等客觀因素，也有來自于體制機制等管理因素。同時，也應(yīng)該清楚地認(rèn)識到，開展能源轉(zhuǎn)型需要在國家在經(jīng)濟政策方面給予扶持和引導(dǎo)，目前新冠疫情雖然基本結(jié)束但經(jīng)濟復(fù)蘇尚需時日，當(dāng)前的經(jīng)濟形勢對大規(guī)模推進可再生能源發(fā)展包括裝機建設(shè)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)和電網(wǎng)、儲電等電力系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施改造等方面構(gòu)成一定挑戰(zhàn)。最后，但也是最重要的，控制溫室氣體排放是一項全球性的戰(zhàn)略合作，需要全球各國采取協(xié)調(diào)一致的行動，當(dāng)前國際局勢正在發(fā)生深度調(diào)整和快速變化，特別是俄烏戰(zhàn)爭導(dǎo)致國際能源供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重危機，進而導(dǎo)致部分國家重新啟動煤炭等傳統(tǒng)能源項目，引發(fā)了人們對于能源安全的擔(dān)憂，有可能對繼續(xù)推進可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。本文將從中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律政策問題、行業(yè)發(fā)展的困難與挑戰(zhàn)以及法律政策建議三個方面對相關(guān)問題進行介紹。

　　一、中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律政策問題

　　根據(jù)中國政府能源主管部門2016年發(fā)布的一份文件，“十二五”期間，中國可再生能源發(fā)展中存在以下問題和挑戰(zhàn)：一是現(xiàn)有的電力運行機制不適應(yīng)可再生能源規(guī)?；l(fā)展需要。以傳統(tǒng)能源為主的電力系統(tǒng)尚不能完全滿足風(fēng)電、光伏發(fā)電等波動性可再生能源的并網(wǎng)運行要求，可再生能源發(fā)電大規(guī)模并網(wǎng)存在技術(shù)障礙，可再生能源電力的全額保障性收購政策難以有效落實，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象嚴(yán)重。二是可再生能源對政策的依賴度較高?？稍偕茉窗l(fā)電成本相對于傳統(tǒng)化石能源仍偏高，度電補貼強度較高，補貼資金缺口較大，可再生能源整體對政策扶持的依賴度較高，受政策調(diào)整的影響較大，可再生能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到限制。三是可再生能源利用效率不高，“重建設(shè)、輕利用”的情況較為突出，供給與需求不平衡、不協(xié)調(diào)。[1]

　　以上問題也引起了中國最高立法機關(guān)的高度重視，全國人大常委會在2019年的一份報告中指出，《可再生能源法》一些制度規(guī)定在實施中存在相互間不夠協(xié)調(diào)、執(zhí)行不夠到位等問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

　　1. 相關(guān)規(guī)劃尚未充分銜接。主要表現(xiàn)：一是各級可再生能源規(guī)劃不夠銜接。國家可再生能源發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃缺乏約束性，一些地方可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)未嚴(yán)格依照全國總量目標(biāo)確定，地方規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)超過上級總體目標(biāo)，建設(shè)規(guī)模、布局和速度也與上級規(guī)劃不一致。如國家“十三五”規(guī)劃中確定新疆風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為1800萬千瓦，而新疆可再生能源“十三五”規(guī)劃中確定風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為3650萬千瓦，遠超國家規(guī)劃目標(biāo)。二是可再生能源開發(fā)規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃實施中缺乏銜接。電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)與可再生能源開發(fā)利用不適應(yīng)，電網(wǎng)建設(shè)滯后于可再生能源發(fā)展，輸電通道不足，且部分輸電通道能力未達到設(shè)計水平，可再生能源電力輸出受阻問題比較明顯。如我國“三北”地區(qū)新能源裝機達到2.3億千瓦，本地市場有限，跨區(qū)外送能力只有4200萬千瓦，僅占新能源裝機的18%。靈活性電源比例不盡合理，蓄能電站規(guī)劃建設(shè)較為滯后，影響電網(wǎng)穩(wěn)定性，不利于可再生能源消納。

　　2. 可再生能源消納壓力較大。《可再生能源法》第13條規(guī)定，國家鼓勵和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電。受多種因素影響，一些局部地區(qū)棄電率仍然偏高，可再生能源消納問題仍需重視。用電需求不夠平衡，消納市場容量不足?？稍偕茉锤患瘏^(qū)與用電負(fù)荷區(qū)不匹配，一些地方出于利益考慮不優(yōu)先接受外來電力，行政區(qū)域間壁壘嚴(yán)重，可再生能源異地消納矛盾較為突出。同時，我國電源結(jié)構(gòu)性矛盾突出，缺少抽水蓄能等靈活調(diào)節(jié)電源與可再生能源匹配，特別是在冬季供暖期，煤電機組熱電聯(lián)產(chǎn)與可再生能源電力消納矛盾更加突出。如吉林裝機容量是用電負(fù)荷的2.6—5.8倍，省內(nèi)電源持續(xù)富余，特別是在冬季供暖期，保證供熱的火電最小發(fā)電出力比低谷用電負(fù)荷高210—320萬千瓦，電網(wǎng)調(diào)峰困難。由于一些可再生能源資源富集的重點地區(qū)缺乏針對性政策安排，可再生能源電力消納壓力很大，一定程度影響和制約了可再生能源的健康快速發(fā)展。

　　3. 全額保障性收購制度落實尚不到位。《可再生能源法》第14條規(guī)定，國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。個別省份暫未達到國家規(guī)定的最低保障收購年利用小時數(shù)，且存在以低于國家有關(guān)政策明確的電價水平收購的情況。如寧夏2018年自行制定風(fēng)電最低保障性收購利用小時數(shù)為750—850小時，遠低于國家核定的1850小時最低保障收購小時數(shù)。甘肅2018年自行設(shè)置的風(fēng)電、光伏發(fā)電保障性收購小時數(shù)分別為774小時和479小時，距國家保障性收購政策規(guī)定的風(fēng)電1800小時和光伏發(fā)電1500小時差距較大;實際風(fēng)電、光伏發(fā)電利用小時數(shù)中，大部分電量屬于低價市場化交易，發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益保障不足。

　　4. 電價補償和發(fā)展基金問題較為突出。《可再生能源法》第20條規(guī)定，收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償?！犊稍偕茉捶ā返?4條規(guī)定，國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。法律實施過程中，電價補償政策落實不到位，補貼資金來源不足，補貼發(fā)放不及時，影響企業(yè)正常經(jīng)營和發(fā)展。國家相關(guān)部門反映，現(xiàn)行可再生能源發(fā)電補貼政策已遠不能滿足可再生能源發(fā)展需要。目前征收總額僅能滿足2015年底前已并網(wǎng)項目的補貼需求，“十三五”期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項目補貼資金來源尚未落實。一是可再生能源電價附加未及時調(diào)整。二是電價附加未依法嚴(yán)格征收。三是發(fā)展規(guī)模缺乏有效控制。可再生能源發(fā)展初期，電價調(diào)整滯后于技術(shù)發(fā)展水平，部分可再生能源企業(yè)追求高投資回報，非理性投資，搶裝機、搶上網(wǎng)問題突出，一些地方未按照國家規(guī)劃有效控制本地區(qū)發(fā)展規(guī)模，加劇了補貼缺口。

　　5. 與相關(guān)財稅、土地、環(huán)保等政策銜接不夠?！犊稍偕茉捶ā返?5、26條分別規(guī)定，對列入國家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的有關(guān)項目，金融機構(gòu)對其提供優(yōu)惠貸款，國家給予稅收優(yōu)惠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，可再生能源企業(yè)特別是民營企業(yè)貸款難、貸款貴問題仍然存在。財政貼息政策沒有落實，優(yōu)惠貸款政策未覆蓋可再生能源領(lǐng)域?？稍偕茉撮_發(fā)利用與土地管理、生態(tài)環(huán)境保護等政策銜接不夠，相關(guān)部門監(jiān)管協(xié)同不夠，可再生能源建設(shè)布局、開發(fā)規(guī)模受政策調(diào)整影響較大。有的地方土地稅費征收不規(guī)范，稅收減免措施落實不到位，造成非技術(shù)成本高昂。

　　6. 可再生能源非電應(yīng)用支持政策存在短板。《可再生能源法》第16、17條明確國家鼓勵發(fā)展生物質(zhì)燃?xì)夂蜔崃Α⑻柲軣崂玫?。實際工作中，各類型可再生能源之間發(fā)展不平衡，可再生能源非電應(yīng)用明顯滯后于發(fā)電類項目，太陽能熱利用、地?zé)崂靡约吧镔|(zhì)燃料的發(fā)展都較為緩慢?？稍偕茉捶请姂?yīng)用政策支持和經(jīng)濟激勵力度不足，生物質(zhì)熱力、生物燃?xì)?、生物柴油等產(chǎn)品缺乏具體的支持政策，受特許經(jīng)營限制，難以公平進入市場。生物質(zhì)能開發(fā)利用對于改善民生、助力脫貧攻堅、保護生態(tài)環(huán)境等具有更加直接的作用，應(yīng)統(tǒng)籌考慮其環(huán)保效益和社會效益，加大財稅政策支持力度。

　　7. 可再生能源技術(shù)研發(fā)應(yīng)用仍需加強。《可再生能源法》第12條規(guī)定，支持推動可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。雖然我國可再生能源技術(shù)水平取得顯著進步，但在技術(shù)研發(fā)能力、裝備制造質(zhì)量、工程技術(shù)創(chuàng)新、公共技術(shù)體系建設(shè)方面仍需進一步加強。

　　8. 可再生能源行業(yè)監(jiān)管力度不夠?！犊稍偕茉捶ā芬?guī)定了各級政府部門、相關(guān)企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，具體實施中由于相關(guān)責(zé)任主體不夠明確、缺乏有力監(jiān)管等原因，造成對執(zhí)行不到位的難以實施處罰?！犊稍偕茉捶ā返?8—31條規(guī)定了相關(guān)部門、電網(wǎng)企業(yè)、燃?xì)夂蜔崃芫W(wǎng)企業(yè)、石油銷售企業(yè)的法律責(zé)任，但自法律頒布實施以來，尚未有因違反可《再生能源法》獲得相關(guān)行政處罰的案例發(fā)生，法律責(zé)任條款并未有效落實。[2]

　　中電聯(lián)2021年2月發(fā)布的《新能源補貼拖欠問題及政策建議》顯示，截至2019年底，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、蒙西電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)納入補助目錄的新能源存量項目拖欠金額為1464.79億元(不含稅，下同)，未納入補助目錄的存量項目拖欠金額為1808.30億元，合計拖欠金額3273.09億元。風(fēng)能專委會綜合各項因素測算，截至2021年底，可再生能源發(fā)電補貼拖欠累計在4000億元左右。[3]盡管2021年，隨著光伏、風(fēng)電先后進入平價時代，每年新增可再生能源補貼規(guī)模不再增加，但存量的電站依舊每年產(chǎn)生補貼費用，短期內(nèi)缺口仍繼續(xù)增加。

　　2021年10月，中國政府能源主管部門再次在一份文件中闡述了中國 “十三五”期間可再生能源發(fā)展存在的問題，認(rèn)為：雖然可再生能源發(fā)電增長較快，但在能源消費增量中的比重還低于國際平均水平;可再生能源規(guī)?；l(fā)展和高效消納利用的矛盾仍然突出，新型電力系統(tǒng)亟待加快構(gòu)建;我國可再生能源發(fā)展面臨既要大規(guī)模開發(fā)、又要高水平消納、更要保障電力安全可靠供應(yīng)等多重挑戰(zhàn)，必須加大力度解決高比例消納、關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、穩(wěn)定性可靠性等關(guān)鍵問題;制造成本下降較快，但非技術(shù)成本仍相對較高;可再生能源非電利用發(fā)展相對滯后;保障可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的體制機制有待進一步健全完善。[4]

　　為保障中國可再生能源發(fā)展，2023年1月，全國人大環(huán)資委建議將《可再生能源法》修改列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃、年度立法工作計劃，認(rèn)為：中國可再生能源電力消納保障措施不夠完善、電網(wǎng)建設(shè)與可再生能源發(fā)展不同步、與用地政策統(tǒng)籌不足，并提出完善可再生能源規(guī)劃的落實措施、強化支持可再生能源技術(shù)創(chuàng)新、增加支持電網(wǎng)規(guī)修編及新能源配套送出工程建設(shè)的規(guī)定、補充可再生能源用地支持措施等主要建議。[5]

　　二、中國可再生能源行業(yè)發(fā)展的問題與挑戰(zhàn)

　　(一)中國面臨短時間內(nèi)進行大規(guī)模減排的壓力

　　發(fā)展可再生能源，不僅可以保障國家能源資源安全，也能夠促進能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，降低污染，減少溫室氣體排放，同時也能夠提高能源資源利用效率，有利于中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，也符合中國高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展要求，是中國擺脫依靠消耗資源的粗放式發(fā)展道路，進入世界文明國家行列的重要途經(jīng)。利用全球氣候變化合作的新機遇，發(fā)展可再生能源，已經(jīng)成為國家的意志。

　　但是，中國傳統(tǒng)上嚴(yán)重依賴煤炭作為能源資源，雖經(jīng)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得一定成績，煤炭在一次能源消費中的結(jié)構(gòu)占比目前仍然在百分之五十以上，要實現(xiàn)雙碳目標(biāo)，存在巨大的壓力。目前包括煤炭、石油、天然氣在內(nèi)的化石能源消費比例大致在80%左右，非化石能源消費比例在20%，而要到2060年實現(xiàn)碳中和則需將非化石能源的比例調(diào)整到83%，其中水能和核能由于受各種條件限制增長有限，主要靠風(fēng)能和太陽能解決。在過去的幾年里，雖然中國政府和企業(yè)投資者共同努力，新增風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機每年大致也就一億千瓦左右。而要從發(fā)電角度看，雖然目前可再生能源裝機容量占全部電力裝機容量的48.3%，接近煤電，但其他發(fā)電(主要是煤電，核電僅占4%)占比68.6%，而可再生能源的發(fā)電累計總發(fā)電量占比只有31.4%，其中發(fā)電、光伏發(fā)電合計僅占全社會發(fā)電量的13.8%。[6]

　　正如中國《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》所提出的那樣，“十四五”期間，中國既要繼續(xù)增加新的可再生能源裝機容量，更重要的是要提高可再生能源發(fā)電的入網(wǎng)和消納問題，提升可再生能源的使用效率，并在規(guī)定新增電力裝機項目中可再生能源比例不低于50%，并對配套儲能設(shè)施提出要求，否則，新增裝機不僅不能滿足能源轉(zhuǎn)型的要求，還將造成可再生能源投資的極大浪費。正因為如此，《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》不再將新增可再生能源發(fā)電裝機數(shù)量作為近期規(guī)劃目標(biāo)。但是，可再生能源發(fā)電的增加受到儲能技術(shù)、電網(wǎng)技術(shù)和電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等條件的限制，在相關(guān)技術(shù)短時間未取得突破的情況下，大規(guī)模增加可再生能源項目發(fā)電量是無法實現(xiàn)的?？梢姡趯崿F(xiàn)中國碳達峰目標(biāo)的2030年前的未來幾年時間內(nèi)，中國可再生能源還不能承擔(dān)接替煤炭資源的重任，將一定程度上依賴化石能源。石油天然氣資源雖然較煤炭資源更加清潔，并且更加低碳，但中國未來一段時間的油氣資源供給條件(包括國內(nèi)油氣產(chǎn)量和國外進口部分)不會有較大變化，無法通過擴大油氣資源供給來實現(xiàn);同時，國際范圍內(nèi)的碳捕獲技術(shù)也很難取得實質(zhì)突破。由此，在實現(xiàn)碳達峰的未來幾年時間內(nèi)還將主要依賴煤炭、石油和天然氣資源，中國實現(xiàn)減排壓力將會非常大。

　　(二)國際國內(nèi)環(huán)境的不利變化

　　國家發(fā)展和改革委員會副主任趙辰昕29日在博鰲亞洲論壇2023年年會《碳中和：困局與破局》論壇上發(fā)言時表示，“當(dāng)前國際能源市場動蕩、極端天氣等都影響到減排進程。我們一定要充分認(rèn)識到‘雙碳’工作面臨諸多挑戰(zhàn)，實現(xiàn)‘雙碳’目標(biāo)絕非易事。國家發(fā)改委將積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，積極就能看出我們的態(tài)度，但我們也要把握好發(fā)展與安全的關(guān)系，所以我們要穩(wěn)妥。”他還說，“國際能源市場動蕩，能源價格高企，歐洲去年不少國家重啟了煤電，這都使減排進程遭遇到波折，我國也遇到了一些情況，包括去年夏季我國四川地區(qū)遭遇到了有完整氣象記錄以來最嚴(yán)重的干旱高溫天氣，川渝地區(qū)出現(xiàn)了電力嚴(yán)重短缺。”[7]

　　筆者認(rèn)為，作為國家主要能源主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，這番講話透露了重要的信息：

　　第一，我國政府開始意識到實現(xiàn)雙碳政策目標(biāo)的困難和挑戰(zhàn)，特別是如何保證能源安全，又能如期實現(xiàn)雙碳目標(biāo)，具有很大的不確定性。

　　第二，歐洲等發(fā)達國家很早就實現(xiàn)了碳達峰，因為國際局勢動蕩和俄烏戰(zhàn)爭出現(xiàn)了能源危機，重啟煤電，減排進程受挫，那么未來中國實現(xiàn)碳達峰以后是否也會發(fā)生類似情況，是否可以重啟煤電項目，是否需要在技術(shù)上保證煤電項目具有可逆性?

　　實際上，中國近幾年出現(xiàn)的用電荒就已經(jīng)在一定程度上看出了中國電力系統(tǒng)保障能力的短板，如果在碳達峰以后還要繼續(xù)實施這種保供，不論在技術(shù)上還是政策上，都是很難想象的。

　　其實，在可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，還存在兩個重要的因素，是中國在宣布雙碳目標(biāo)前不曾預(yù)見的。這兩個方面的問題，一是新冠疫情結(jié)束后中國面臨的財政困難和經(jīng)濟下行壓力如此之大，二是俄烏戰(zhàn)爭外溢和以美國為首的西方國家對中國采取的脫鉤政策，這兩個因素互相疊加，對中國經(jīng)濟構(gòu)成了嚴(yán)重的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。我國是政府主導(dǎo)性市場經(jīng)濟國家，發(fā)展可再生能源事業(yè)，需要巨大的政府財政支持保障能力，很多項目實際上需要國家提供財政支持或者金融機構(gòu)的支持，即使是平價電力時代，政府沒有錢是很難辦得到的。同時，經(jīng)濟形勢下行對企業(yè)的投融資構(gòu)成不利的條件，也會影響產(chǎn)業(yè)的投資熱情。

　　最后還有一個重要的因素，就是碳排放權(quán)初始分配制度的實施問題，如果碳排放控制指標(biāo)落實到每一個企業(yè)，每一個企業(yè)行為都將與排放結(jié)果聯(lián)系掛鉤，那么碳排放權(quán)市場就能真正發(fā)揮作用，各種相關(guān)碳金融措施和相關(guān)金融政策工具的作用就會進一步顯現(xiàn)，將會構(gòu)建對可再生能源有利的社會氛圍。反之，雙碳政策的推動力就沒有那么大。當(dāng)然，我國還是發(fā)展中國家，過高的碳成本將會給企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟壓力，導(dǎo)致中國企業(yè)的經(jīng)濟效益下降，甚至面臨生存危機，這對企業(yè)和國家都是不利的。

　　三、促進中國可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的法律政策建議

　　中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多問題中，既有可再生能源資源稟賦和自然特性所帶來的客觀障礙，也有行業(yè)監(jiān)管中沒有理順的體制機制等主觀因素。當(dāng)然，這兩方面的問題并非中國特有現(xiàn)象，在世界其他國家也或多或少地存在。

　　中國的可再生能源發(fā)展經(jīng)過了起步階段、成長階段、全面大規(guī)模發(fā)展階段、跨越式發(fā)展階段，已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段。

　　站在新的發(fā)展起點，筆者認(rèn)為應(yīng)該主要解決以下三個方面的問題：

　　1. 補強法律與政策短板。

　　首先，要強化法律賦權(quán)。中國在2005年頒布《可再生能源法》時，可持續(xù)發(fā)展理念剛剛興起，發(fā)展可再生能源主要目標(biāo)是“為了促進可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”[8]。隨著《聯(lián)合國氣候變化框架公約》項下《巴黎協(xié)定》的簽署和實施，各國把控制溫室氣體排放作為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要任務(wù)，賦予可持續(xù)發(fā)展新的內(nèi)涵。[9]應(yīng)該在加強和完善溫室氣體排放國內(nèi)立法的同時再造《可再生能源法》，補足法律短板，對相關(guān)法律條款進行賦權(quán)，使之成為剛性條款，而不能僅停留在鼓勵層面。同時，通過立法，在財政預(yù)算等方面對可再生能源項目給與明確的支持和充分的保障，消除法律規(guī)定的補貼政策長期不能兌現(xiàn)的尷尬局面。

　　其次，要加強政策協(xié)調(diào)。中國的可再生能源執(zhí)法職能主要是通過行政部門承擔(dān)，而與《可再生能源法》相關(guān)的行政部門存在不同的利益訴求，往往“各管一方”，出現(xiàn)政策不到位、不協(xié)調(diào)等問題?！妒奈蹇稍偕茉窗l(fā)展規(guī)劃》提出，構(gòu)建有利于可再生能源發(fā)展的協(xié)同監(jiān)管機制，加強可再生能源規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、開發(fā)建設(shè)、電網(wǎng)接入、調(diào)度交易、消納利用等監(jiān)管，確保國家規(guī)劃政策有效實施。對可再生能源新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實施包容審慎監(jiān)管。這些政策舉措的實施將給行業(yè)帶來新的希望。

　　2. 打破壟斷，理順可再生能源管理體制和機制。

　　可再生能源電力不能入網(wǎng)，固然有技術(shù)上的客觀問題，但也與目前的電網(wǎng)企業(yè)壟斷、不能主動作為有關(guān)。中國的可再生能源電力管理依存于傳統(tǒng)的電力管理體系，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展壯大，而電網(wǎng)企業(yè)屬于天然壟斷企業(yè)，無論是電網(wǎng)接入，還是供電資源分配，本身就存在固有的壟斷問題，而可再生能源并非基于壟斷發(fā)展，特別是太陽能光伏產(chǎn)業(yè)屬于充分競爭產(chǎn)業(yè)，如果不能給予公平接入待遇，產(chǎn)業(yè)很難獲得發(fā)展。建議國家打破傳統(tǒng)電力企業(yè)的行業(yè)壟斷，建立地方區(qū)域性獨立可再生能源電網(wǎng)，與傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)展開競爭，并通過智能電網(wǎng)技術(shù)保證國家電力穩(wěn)定和供應(yīng)安全。隨著技術(shù)的進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，目前很多可再生能源電力項目已經(jīng)能和傳統(tǒng)電力企業(yè)媲美，并且有些可再生能源電力企業(yè)電價可能已經(jīng)低于傳統(tǒng)煤電，顯現(xiàn)了可再生能源的未來前景。應(yīng)該創(chuàng)造有利的投資環(huán)境，鼓勵可再生能源電力企業(yè)進行充分競爭，并逐步淘汰技術(shù)落后、污染嚴(yán)重的傳統(tǒng)煤炭發(fā)電項目?？上驳氖?，《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》在這一方面也提出相關(guān)的政策舉措，包括：完善可再生能源參與電力市場交易規(guī)則，破除市場和行政壁壘，形成充分反映可再生能源環(huán)境價值、與傳統(tǒng)電源公平競爭的市場機制。推動可再生能源與電力消納責(zé)任主體簽訂多年長期購售電協(xié)議，推動受端市場用戶直接參與可再生能源跨省交易。

　　3. 進一步完善可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障政策。

　　為解決我國土地、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等法律政策對可再生能源項目發(fā)展的約束問題，首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，雖然堅持嚴(yán)格的土地管理政策，特別是堅持十八億畝土地紅線不動搖，但不可否認(rèn)，我國過去對土地的所謂的嚴(yán)管理政策主要針對房地產(chǎn)開發(fā)熱形成的，一旦房地產(chǎn)熱褪去，有些嚴(yán)苛的政策需要重新檢視。同時，很多政策規(guī)定本身并不合理，實際執(zhí)行也不到位，導(dǎo)致實踐中很多可再生能源項目用地普遍存在用地不合規(guī)問題。發(fā)展可再生能源是可持續(xù)發(fā)展的重要措施，與保護土地資源都是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要政策目標(biāo)，過分地以保護土地資源的名義對土地指標(biāo)加以限制，限制可再生能源項目建設(shè)不符合可持續(xù)發(fā)展的政策目標(biāo)，且很多風(fēng)能、光伏項目對土地的占用并不是永久性的，而是臨時性的，其中在廢棄礦山或煤礦沉陷區(qū)地表安裝光伏矩陣本身就不存在土地資源的單獨占用問題。在可再生能源規(guī)范區(qū)域內(nèi)，項目建設(shè)臨時性占用非基本農(nóng)田的，應(yīng)當(dāng)交由地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決定，通過租賃方式解決，確保農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織可以從項目收益中獲得一定的利益。在林業(yè)、草原、自然保護區(qū)等生態(tài)保護區(qū)建設(shè)和管理中也存在任意劃定生態(tài)紅線、不切實際地追求生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，忽視可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正當(dāng)訴求問題。應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地劃定生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域，嚴(yán)謹(jǐn)、審慎地開展環(huán)境影響評價研究，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，保證社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展?！?ldquo;十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》提出，依據(jù)國土空間規(guī)劃，完善可再生能源空間用途管制規(guī)則，出臺可再生能源空間布局專項規(guī)劃，保障可再生能源開發(fā)利用合理的用地用?？臻g需求。統(tǒng)一土地性質(zhì)認(rèn)定，明確不同地類的用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化土地用途和生態(tài)環(huán)境保護管理，完善復(fù)合用地政策，降低不合理的土地使用成本。創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式，構(gòu)建能源與自然資源、生態(tài)環(huán)境等多部門聯(lián)動審批機制，推行項目核準(zhǔn)(備案)“一站式”服務(wù)，這也將為推進中國可再生能源產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展創(chuàng)造有利政策環(huán)境。

　　此外，在財政金融方面，也要進一步加大力度，在落實碳排放權(quán)制度的基礎(chǔ)上積極推進碳排放權(quán)交易，進一步開發(fā)碳金融政策工具，完善各項配套交易和金融監(jiān)管政策，實施更加積極的財政支持政策，為發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)提供更加有利的政策環(huán)境。

　　作者相信，隨著技術(shù)進步，特別是智能電網(wǎng)技術(shù)和儲能技術(shù)的突破，可再生能源新的應(yīng)用場景的不斷開發(fā)，以及政策的進一步完善，中國的可再生能源必將擁有燦爛的明天。這一產(chǎn)業(yè)在相當(dāng)長的一段時間里將保持旺盛的生命力，成為投資者的熱土，也是法律服務(wù)工作者值得持續(xù)關(guān)注的重點領(lǐng)域。

　　注釋：

　　[1]詳見2016年12月國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。

　　[2]此部分內(nèi)容來源于2019年12月24日十三屆全國人大常委會第15次會議丁仲禮副委員長所作的《可再生能源法》實施情況報告。

　　[3]參見新浪財經(jīng)網(wǎng)頁：https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-03-25/doc-imcwiwss8026018.shtml

　　[4]詳見國家發(fā)展和改革委員會等9部委發(fā)布的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》。

　　[5]來源：法治日報人大視窗，2023年01月31日，參見全國人大網(wǎng)站：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202301/017aa78f4f344f6782d1dcc66ed54a35.shtml

　　[6]相關(guān)內(nèi)容請參見本系列文章第一篇：《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)之一：中國可再生能源能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及機遇》，大成律師事務(wù)所公眾號，2023年4月4日。

　　[7]國家發(fā)改委副主任趙辰昕：“雙碳”不易，且行且珍惜，投資人邏輯公眾號，2023年4月3日，網(wǎng)址：https://mp.weixin.qq.com/s/6U6x4u4RcCj0kldqIshs7Q

　　[8]見《可再生能源法》第一條。

　　[9]根據(jù)，聯(lián)合國所有會員國于2015年通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》為現(xiàn)在和未來的人類和地球的和平與繁榮提供了共同藍圖。其核心是17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDG)，這些目標(biāo)緊急呼吁所有國家 - 發(fā)達國家和發(fā)展中國家 - 在全球伙伴關(guān)系中采取行動。他們認(rèn)識到，消除貧困和其他匱乏必須與改善健康和教育、減少不平等和刺激經(jīng)濟增長的戰(zhàn)略齊頭并進，同時應(yīng)對氣候變化并努力保護我們的海洋和森林。因此，可以說，應(yīng)對氣候變化也包含在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)范圍內(nèi)。

　　大成律師事務(wù)所 作者：錢學(xué)凱