“超低排放”從2014年上半年起，在媒體報道燃煤電廠大氣污染物治理成效中時有出現。到2014年9月，國家發(fā)展改革委等三部委發(fā)布的《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃（2014～2020年）》中，雖未直接采用這一提法，但在以后的有關文件中被確認。2015年3月的《政府工作報告》中明確提出，要“推動燃煤電廠超低排放改造”；同年12月，國務院常務會議決定，在2020年之前對燃煤電廠全面實施超低排放和節(jié)能改造；同月，國家環(huán)保部等三部委印發(fā)《全面實施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造工作方案》（以下簡稱“方案”），明確提出“全面實施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造是一項重要的國家專項行動”。 政府文件中明確的燃煤電廠大氣污染物“超低排放”是指“在基準氧含量6%條件下，煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于10、35、50毫克/立方米”，這顯然是對超低排放的外延式說明，而非內涵式定義。同時，“方案”提出：要“制定燃煤電廠超低排放環(huán)境監(jiān)測評估技術規(guī)范，修訂煤電機組能效標準和能效最低限值標準……”，因此，研究評估體系及方法不僅對當前推進工作有現實意義，而且對排放標準修訂、環(huán)境管理制度改革都有重要意義。本文從超低排放的評估方面進行一些探索，并對超低排放存在的一些問題進行分析。
超低排放評估體系及方法思考
評估對象與目的
首先，要分清超低排放評估的對象和目的。超低排放評估可分為對超低排放限值的合理性評估和具體項目達到超低排放要求的狀態(tài)評估，也即普遍性和特殊性評估。二者具有聯系和區(qū)別，在超低排放限值提出之前，后者應當是前者提出的基礎，而當超低排放限值確定之后，前者應當是后者的依據。合理性評估分為兩種情況，對已經確定了超低排放限值的情況進行評估和制訂超低排放限值時對不同的情景值進行分析的評估。但不論是哪種情況，都要基于典型（樣本）超低排放機組或者項目的環(huán)境效果、技術指標、經濟代價、適用條件等要素的分析結果來開展。由于每個機組、設備的實際運行條件、原材料的價格、環(huán)境因素等千差萬別，設備實際運行效果往往不等同于設備實際能力，因此不宜采用實際運行數據簡單分析，而是要基于實際數據，考慮設計條件、外部條件變動等因素，采用規(guī)范的、可比性的方法進行科學全面分析。正如運動員的成績只能通過標準化的比賽場所競賽后才能確認一樣，對于超低排放機組的投入產出分析，也必須在一個規(guī)范的規(guī)則之下才能用于排放限值制定和政策制定。決不能簡單地認為某一電廠在某些條件下能夠做到的事，所有的電廠都照搬能做到；超低排放要求也不能僅根據某些電廠通過168小時后的監(jiān)測驗收數據就做出規(guī)定。本文主要研究對已經確定了超低排放要求情況下的評估問題。
其次，要清楚達到超低排放要求和達到超低排放狀態(tài)不是一回事。如果只有法定的排放標準而沒有明確的超低排放限值要求時，污染物排放即使做到了近零排放，也只能稱為達標排放。這是因為電廠在實際運行中有的是按地方政府特殊要求運行，有的是按照其他環(huán)保要求運行，更多情況下是為了避免超標違法而盡可能遠離限值運行。如在20世紀初的日本以及我國重點地區(qū)的一些電廠運行的除塵、脫硫設備，污染物實際排放濃度要大大低于排放標準，甚至低于現行的超低排放要求，但當時并未稱超低排放。因此，超低排放是個相對概念，是相對于法定的排放標準而言的，它具備兩個特征：一是明確的限值要求且可與排放標準的要素相比較；二是超低排放限值要求要嚴于法定排放標準。因此，評估超低排放的效果，是達到超低排放限值要求與達標排放限值要求之間的相對比較。如果用超低排放后電廠的預測排放量與實施前電廠實際排放量相比，會產生嚴重的誤導作用，因為實施前的實際排放量并不一定是達標排放量，而實施后的預測排放量并不是實際排放量。
評估指標體系構建
由上分析可知，對超低排放的評估本質上是對超低排放限值的合理性評估，由于超低排放限值是相對于排放標準而表現的，因此評估體系的構建應根據排放標準制訂的基本要求，并體現出超低排放的特點。我國環(huán)保法對排放標準制訂的原則要求與國際上的通行做法基本相同，主要涉及三個方面，即環(huán)境質量影響、技術水平和經濟代價。環(huán)境質量影響體現的是“目的”，技術水平體現的是“路徑”，經濟代價體現的是“支撐”。評估指標體系構建時，要盡量全面、簡要、準確、方便反映超低排放的目的及本質屬性，指標間應互相獨立并從不同側面反映超低排放的主要特征。
目的指標——環(huán)境質量改善的指標。表達環(huán)保效果的指標有直接指標和間接指標。對大氣污染控制而言，直接指標就是環(huán)境質量改善指標；間接指標一般包括污染物排放狀況（排放總量、速率、績效等）、達標排放率、單位國土面積上的污染物排放量、煤炭消費量等。直接指標容易獲得，則不用或者只是輔助用間接指標。由于霧霾的影響是多種污染源和污染物共同作用的結果，必須將燃煤電廠的排放影響與燃煤散燒及其他污染源的排放影響的分擔率進行分析，為決策者提供更全面的參考。超低排放除了減少常規(guī)污染物排放之外，有可能產生正向或者負向的環(huán)境效益，且可能對能耗、二氧化碳的排放產生影響，在評估中應當考慮。
路徑指標——技術水平指標。在實現環(huán)保要求的前提下，技術水平指標最終反映的是設備的可靠性，因此核心技術指標是可靠性指標。3項常規(guī)污染物控制設備一般是串聯在煙氣系統(tǒng)之上，一個關鍵部件會影響到整個設備的可靠性，而一個設備的可靠性往往影響到整個煙氣治理系統(tǒng)的可靠性，進而煙氣治理系統(tǒng)的可靠性也必然影響到機組的可靠性。超低排放對于內外部條件（如煤質及相關消耗性原材料等）都會產生不同的影響，需要做出必要的評估。此外，超低排放也要考慮到電力生產安全性、持續(xù)性、響應負荷變動特性等，尤其是在電力安全事故中，超低排放改造中安全生產事故已成為電力安全生產事故的多發(fā)區(qū)。
支撐指標——經濟代價指標。經濟代價指標也分直接影響和間接影響。直接影響主要是分析在環(huán)境目標下的項目經濟可行性問題，也是支撐環(huán)境指標的基石，脫離了經濟代價的單純環(huán)境指標沒有實際意義。直接指標應當是投入經濟成本在環(huán)境質量改善上的貢獻率，這對于分析多污染源對區(qū)域環(huán)境質量的影響以及對全社會宏觀影響是有重要價值的，如投入多少億元，對環(huán)境質量改善起到了多少作用。但是，在實際工作中對單個具體項目往往難以分析，因為單個項目對環(huán)境質量的改善既要分析敏感點上的環(huán)境影響，也要分析影響范圍，而這兩個方面往往難以判定哪個更重要。綜合考慮，采用了邊際污染物減排的經濟代價指標，兼顧了對多源和單源的評價需求，更便于與全社會（或者其他行業(yè)）邊際污染控制成本相比較。根據筆者的多年實際工作經驗和研究成果，提出了用于評價超低排放適用性的核心指標（直接指標）3個，輔助性指標（間接性指標）10個。原則性內容及簡要解釋見表。
對核心指標的可評估性進行簡要分析。環(huán)境質量影響指標：超低排放要求中規(guī)定的3項污染物以及它們形成的二次污染物對環(huán)境質量的影響（損害），在《環(huán)境空氣質量標準》（GB3095-2012）中有對應的基準值，利用規(guī)范的環(huán)境影響評價技術方法可以做定量評估。對于典型機組影響，雖然在實際應用時有一定困難（主要是工作層面），但可以通過每個電廠（機組）環(huán)境影響報告書的評價結論簡要推論分析。對于區(qū)域甚至全國性火電廠超低排放的環(huán)境效果，完全可以通過空氣質量評價模型得出。技術水平指標：設備可靠性指標對于電廠來說已經有成熟而規(guī)范的要求，也有專門的電力可靠性管理機構，主要污染控制設備也已開展了可靠性統(tǒng)計，對于新的設備也完全可以按照設備可靠性管理要求進行分析評價。超低排放相關影響，如能效、物耗、二次污染以及對系統(tǒng)的安全性、穩(wěn)定性都可以定量與定性分析。經濟代價指標：單位污染物減排量成本變化實際上是難以分析，但又必須分析的。因為不同企業(yè)、改造程度不同，采用不同工藝、不同設備，建設、運行條件等差別很大，尤其是超低排放要求下相差數倍之多（如為了減少幾毫克每立方米的污染排放濃度需要增加一臺濕式除塵器），在具體分析時，應以典型項目進行解剖麻雀式的分析，然后尋找規(guī)律，進行規(guī)范的技術經濟評價。對于國家已經明確了補貼電價的超低排放，分析經濟代價時簡單得多，但這種簡單分析并不能體現出超低排放的真實經濟代價，而只是體現了電價支付者的顯性經濟成本，因為真實成本會以多種方式最終傳導到全社會。 需要進一步指出的是，以上核心指標雖然是獨立性指標，但指標之間仍然是互相影響的，如設備可靠性指標是以設備能夠實現超低排放為前提的，如果沒有這個前提，則提高設備可靠性沒有意義；再如，可靠性提高了，環(huán)境效益好，但經濟代價升高。在評估時要注意指標之間的關系。另外，以上指標直接用于評估時，需要進一步對指標進行規(guī)范性解釋，并制定規(guī)范性、可操作性的指導文件，此工作已不是本文任務。
評估指標體系應用
指標主要解決“尺子”的問題，但用尺子測量的結果是否合適，則需要提出一個評分的基準（給指標賦值），且要制定出一個評出優(yōu)良中差等的“分數線”。正如高考的分數線在全國不一樣，對超低排放評估的分數線在全國也不一樣，與各地的經濟、環(huán)境、技術水平是密切相關的。如對于某一個地區(qū)電價增加3分錢也可承受，而在另一個地區(qū)電價不增也難以承受。超低排放的水平全國也應有所區(qū)別，絕不能“一刀切”。 評分基準和“分數線”應當由政府部門委托第三方來制定。但基本的原則應堅持從全社會層面來衡量電廠超低排放的價值。企業(yè)根據各自的戰(zhàn)略主動推進超低排放，雖然無可非議，甚至予以鼓勵，但是某一具體企業(yè)的意愿并不等于社會層面的可行。比如，在某一地區(qū)，企業(yè)愿意每千瓦時增加2分錢甚至更高成本實施煤電超低排放，是因為這樣做要比政府同意企業(yè)采用天然氣發(fā)電成本（比煤電高出2~3角錢）要低90%以上。但是，政府應當考慮，如果將天然氣用于民用替代散燒煤是否比用于發(fā)電有更好的社會效益和環(huán)境效益，要求企業(yè)以氣電代煤電從全社會角度看是否合算。對于排放標準的制定，美國、歐盟等采用的是最佳可行技術（BAT）方法來制定，且針對行業(yè)（如電力）污染物排放控制的BAT技術文件制定時間平均耗時3～5年，所以，我們要以科學的態(tài)度評價超低排放的效果和合理性，也需要進行大量的技術工作和實踐驗證，對此應有充分的思想準備和技術準備。
考核及運用超低排放需要關注的重點
超低排放考核時段值應加長
在對超低排放進行考核時，由于排放濃度很低、波動性大，應當給企業(yè)合法運行留有合理的空間，防止變成企業(yè)被動性常態(tài)化違法。如可以將排放濃度任何1小時值超標考核明確為24小時（或者更長時間）平均值超標考核，對低負荷運行時脫硝不能投運造成的超標情況給予必要的豁免等。由于這些豁免性措施主要針對低排放濃度超標或者短時排放濃度超標的情況，且負荷減少的原因并不一定會造成排放速率（單位時間的排放量）增加，所以對環(huán)境質量的影響是輕微的。此外，這種要求還可以防止由于環(huán)保設備過量裕度和運行中增加能耗、物耗、二次污染（如脫硝過量噴氨造成氨逃逸）造成不必要浪費和環(huán)境影響。因此，科學考核機制和必要的豁免不僅必要，且在美國、歐盟等發(fā)達國家的排放標準中普遍采用。不過，當考核平均時段值加長時，不同時間尺度的排放限值寬嚴比較應經過時間修正后再比較。
超低排放不應作為煤電可否發(fā)展的唯一環(huán)境判據 用超低排放來擴大煤電的發(fā)展空間是不可取的。在達標排放條件，燃煤電廠對空氣質量的影響完全可以滿足環(huán)境質量要求，這不僅是排放標準制定理論和法律依據上的基本要求，而且也可通過實踐檢驗證明。超低排放雖然會在達標排放要求下進一步削減3項常規(guī)污染物的排放，但關鍵是解決不了制約煤電發(fā)展的二氧化碳這個最大、最根本的因素。如果因為超低排放可以建更多的燃煤電廠，不僅不利于化解當前煤電產能相對過剩的矛盾，而且對于中國的低碳發(fā)展是不利的，對煤電行業(yè)未來的影響會更大。
結論與建議
超低排放要求是相對于嚴于污染物排放標準的一種明確、可度量的行政要求。當沒有超低排放要求時，低于排放標準限值的行為都為達標排放，而不能稱為超低排放；超低排放的要求嚴于排放標準才有意義，當超低排放要求成為排放標準時，超低排放也不存在。
超低排放效果的評估是排放標準限值與超低排放限值之差所帶來的成本與效益的評估。評估所遵循的基本依據為法定的排放標準制訂原則，即以環(huán)境質量、技術條件、經濟條件相協調為總目標。
通過建立簡明、體現本質要求、可操作的評估指標體系，并從污染影響范圍內全社會角度來評價超低排放的優(yōu)良中差或適合性。評估的核心指標為環(huán)境質量的改善率、設備可靠性、單位污染物減排量成本3項指標，并可根據不同項目的特點及地區(qū)特點在10項輔助指標中選擇。
通過法制化軌道解決特定時期、特定情況下的污染治理問題。我國環(huán)保法規(guī)定地方可以制訂比國家排放標準更嚴要求的標準，相對于國家標準，地方排放標準也可以理解為是超低排放要求，因此，超低排放的要求應盡可能通過地方排放標準實現。
對超低排放要求適合性評估，與具體超低排放項目的評估雖然基本理念、原則相同，但具體方法有很大區(qū)別。對于具體項目的評估，主要是根據合同要求開展，但可通過對具體典型項目的評估來提取可比性的信息用于對超低排放普遍性的評估。對于具體評估工作應根據公正的第三方制定并經主管部門認可的規(guī)范性技術評估指南或導則來開展。（本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》（綜合）2016年5期，作者系中電聯黨組成員、專職副理事長）
