在推進中國碳排放權交易市場（以下簡稱“碳市場”）的建設中，筆者常常感受到政府部門、學界、企業(yè)界、金融界、民眾以及國際上對碳市場的關注者，對于中國推進全國碳市場建設有種種不同看法。如有人擔心中國碳市場建設會影響到中國經濟的發(fā)展，有人擔心碳市場對減碳的作用不大，不如用碳稅工具更有效，有人擔心碳市場運行后與現有節(jié)能減排的政策產生矛盾，有人對已經試點多年的省級碳市場與全國碳市場銜接產生疑問……即便是國家已經明確首先納入發(fā)電行業(yè)——碳市場的主體，對于如何開展碳市場在法規(guī)政策層面、技術規(guī)范層面、具體操作層面也是問題多多。經過對問題的初步分析，筆者發(fā)現，除了對碳市場必要的理論基礎以及對相關實踐情況缺乏了解外，種種困惑大致可以分為四類情形：一是對國家推進碳市場建設的戰(zhàn)略要求及具體框架不清楚；二是對中國推進碳市場建設的工作情況（進展）不清楚；三是對中國電力發(fā)展特點、碳市場建設特點不清楚；四是對節(jié)能減排政策、新能源發(fā)展政策與碳減排政策的整體情況不清楚。因此，有必要對中國碳市場建設的一些關鍵性問題進行分析。
全國碳市場的建設是國家承諾和國家方案
2011年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等7省市開展碳交易試點工作。2013年6月18日，深圳試點在全國7家試點省市中率先啟動交易，經過幾年試點實踐，7省市完成了試點工作，取得了豐富經驗。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易制度……”2014年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)國務院批復的《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》中提出：“加快建立全國碳排放交易市場”“健全碳排放交易支撐體系”。2015年4月，中共中央、國務院在《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出：“推行市場化機制。建立節(jié)能量、碳排放權交易制度，深化交易試點，推動建立全國碳排放權交易市場”。2015年6月，中國向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交了《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件，提出了中國要在包括碳交易市場在內的15個方面持續(xù)不斷地做出努力的承諾。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出：“深化碳排放權交易試點，逐步建立全國碳排放權交易市場……” 2015年10月，習近平主席在巴黎氣候變化大會開幕式上的講話提出“中國將把生態(tài)文明建設作為‘十三五’規(guī)劃重要內容……構建低碳能源體系……建立全國碳排放交易市場……”2016年10月，國務院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出：“建立全國碳排放權交易制度。出臺《碳排放權交易管理條例》及有關實施細則，各地區(qū)、各部門根據職能分工制定有關配套管理辦法，完善碳排放權交易法規(guī)體系”。2016年12月，國務院印發(fā)的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》提出：“推進碳排放權交易，2017年啟動全國碳排放權交易市場”。2017年12月，經國務院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》。
從筆者梳理掌握的文件看，中央政府部門及地方政府提出的與碳市場建設相關的要求和措施還有很多，僅從以上列出的有關文件就不難看出，中國碳市場建設有著堅實的政治基礎和國家承諾，有著長期的理論研究、國際經驗借鑒和國內實踐基礎，有宏觀政策框架和中微觀制度措施……總之，中國在已經開展了大范圍、長時間、多方式的碳試點基礎上，全國碳市場建設也進入了新的階段。
一是政府部門積極推進。2018年4月，應對氣候變化工作職能由國家發(fā)展改革委調整至新組建的生態(tài)環(huán)境部，由生態(tài)環(huán)境部繼續(xù)推動全國碳市場建設。一年來，碳排放交易的數據信息分析、交易支撐系統、制度構建等能力建設有序、全面推進。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部公開發(fā)布《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》，標志著全國碳市場立法工作和制度建設取得了重要進展，將為全國碳市場建設提供政策基礎和律法保障。2019年9月25日生態(tài)環(huán)境部發(fā)文指出，將舉辦8期碳市場配額分配和管理系列培訓班，并依據《2019年發(fā)電行業(yè)重點排放單位（含自備電廠、熱電聯產）二氧化碳排放配額分配實施方案（試算版）》進行試算。
二是行業(yè)企業(yè)開始行動。由于全國碳市場首先在發(fā)電行業(yè)展開，政府應對氣候變化主管部門非常重視發(fā)揮中國電力企業(yè)聯合會（以下簡稱“中電聯”）的作用，在氣候變化職能調整前，國家發(fā)展改革委辦公廳就委托中電聯開展全國碳市場建設的相關工作；在職能調整后生態(tài)環(huán)境部氣候司繼續(xù)委托和指導中電聯開展相關工作。根據工作需要，中電聯與電力企業(yè)加強溝通和協作，在能力建設上，強化了電力行業(yè)低碳發(fā)展溝通協調平臺和技術支撐平臺建設。在2009年成立電力行業(yè)應對氣候變化中心、2011年成立以電力企業(yè)為主體的電力行業(yè)應對氣候變化協調委員會和具有社會代表性的專家委員會、2015年成立以發(fā)電企業(yè)工作層為基礎的電力行業(yè)碳交易工作組、2019年又成立“電力行業(yè)低碳發(fā)展研究中心”。在工作內容上，在原來開展的碳市場及碳稅對電力行業(yè)影響研究、電力行業(yè)低碳發(fā)展路線圖研究、參與溫室氣體排放核算與報告要求（發(fā)電）部分的國家標準起草、二氧化碳排放標準技術體系研究等工作的基礎上，又新開展了碳市場（發(fā)電行業(yè)）建設中的碳價機制研究、《發(fā)電企業(yè)碳排放權交易技術指南研究》《全國碳排放權交易信用體系研究》《煙氣在線連續(xù)監(jiān)測系統在火電廠碳排放監(jiān)測領域的應用研究》等。在培訓上，在氣候司指導下，編寫了碳排放權交易（發(fā)電行業(yè)）培訓教材。持續(xù)編制《電力行業(yè)應對氣候變化法規(guī)政策選編》和《中國電力減排研究》年度報告。在協助政府方面，對相關法規(guī)政策提出了意見建議，重點參與了發(fā)電行業(yè)碳配額分配方案以及碳市場運行測試方案的制定，完成了自備電廠參與碳市場的調研工作等。
