導(dǎo)語(yǔ)：在新一輪電力體制改革大潮下，輸配電價(jià)改革試點(diǎn)已覆蓋全國(guó)半數(shù)省級(jí)電網(wǎng)，改革進(jìn)入全面提速階段。本文從政府和電網(wǎng)企業(yè)的角度，分析了下一步輸配電價(jià)改革需要關(guān)注的重點(diǎn)。
自 2014年深圳、蒙西試點(diǎn)“破冰”以來(lái)，輸配電價(jià)改革在我國(guó)漸次開(kāi)展。2015年，新一輪電改配套文件《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》將安徽、湖北、寧夏、云南、貴州五省(區(qū))列入先期輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍，按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許總收入和輸配電價(jià)。
目前，各地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)了輸配電改革試點(diǎn)方案，開(kāi)展輸配電成本核算和成本監(jiān)審。根據(jù)成本監(jiān)審的結(jié)果，并綜合考慮第一個(gè)監(jiān)管周期的投資增長(zhǎng)、電量增長(zhǎng)等因素，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)批復(fù)了五省(區(qū))電網(wǎng)企業(yè)第一個(gè)監(jiān)管周期(2016-2018年)的準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)水平，標(biāo)志著第一批輸配電價(jià)改革試點(diǎn)成果落地，初步建立了以電網(wǎng)準(zhǔn)許成本為基礎(chǔ)的獨(dú)立輸配電價(jià)機(jī)制。
與此同時(shí)，改革試點(diǎn)范圍也在不斷擴(kuò)大。2016年3月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確將北京、天津等12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)及國(guó)家電力體制改革綜合試點(diǎn)省份的電網(wǎng)和華北區(qū)域電網(wǎng)列入輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍。截至目前，輸配電價(jià)改革試點(diǎn)已覆蓋全國(guó)半數(shù)省級(jí)電網(wǎng)，改革進(jìn)入全面提速階段。
▼輸配電價(jià)改革主要內(nèi)容與意義
總的來(lái)看，輸配電價(jià)改革是推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革、進(jìn)一步深化電力體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。
新一輪電力體制改革的總體思路是“管住中間，放開(kāi)兩頭”，輸配電價(jià)改革是響應(yīng)“管住中間”的關(guān)鍵改革措施，其改革目標(biāo)是轉(zhuǎn)變對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管模式，建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨(dú)立輸配電價(jià)體系，健全對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的約束和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)降低成本、提高效率，為進(jìn)一步深入推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革創(chuàng)造條件。
具體來(lái)看，其主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(1)轉(zhuǎn)變了對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管方式。改革前，政府對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的價(jià)格監(jiān)管是核定購(gòu)電、售電價(jià)格，電網(wǎng)企業(yè)獲得差價(jià)收入的間接監(jiān)管;改革后，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷的電網(wǎng)輸配電環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?duì)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)準(zhǔn)許收入進(jìn)行監(jiān)管的“準(zhǔn)許成本加合理收益”模式，這一模式體現(xiàn)在以電網(wǎng)企業(yè)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，對(duì)輸配電收入、成本和價(jià)格實(shí)現(xiàn)全方位直接的事前監(jiān)管，輸配電價(jià)關(guān)鍵定價(jià)參數(shù)將由政府進(jìn)行核定。
(2)改變了電網(wǎng)企業(yè)盈利模式。輸配電價(jià)改革使得電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式由主要依靠購(gòu)銷差價(jià)獲利，轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锖髮凑粘杀炯映傻姆绞绞杖∵^(guò)網(wǎng)費(fèi)。電網(wǎng)企業(yè)的準(zhǔn)許收入=準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益+稅金，簡(jiǎn)單地說(shuō)，準(zhǔn)許成本主要涉及輸配電資產(chǎn)帶來(lái)的折舊費(fèi)與運(yùn)維費(fèi)用，準(zhǔn)許收益則是輸配電資產(chǎn)帶來(lái)的資本回報(bào)與產(chǎn)出，其特點(diǎn)是未來(lái)電網(wǎng)準(zhǔn)許成本和準(zhǔn)許收益都將依據(jù)電網(wǎng)有效資產(chǎn)進(jìn)行核定。
(3)旨在推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)降本增效。有效資產(chǎn)是指電網(wǎng)企業(yè)為提供輸配電服務(wù)所必需的各項(xiàng)資產(chǎn)。從保護(hù)消費(fèi)者利益、促進(jìn)企業(yè)效率提升的視角出發(fā)，今后電網(wǎng)的投資、成本開(kāi)支將與消費(fèi)者供電服務(wù)息息相關(guān)。與企業(yè)會(huì)計(jì)成本有所區(qū)別的是，電網(wǎng)企業(yè)定價(jià)成本需要用于輸配電服務(wù)，同時(shí)費(fèi)用合理。從改革要求來(lái)看，與輸配電服務(wù)不相關(guān)的成本將被剔除，不能放在定價(jià)成本里用于定價(jià);與此同時(shí)，進(jìn)入定價(jià)成本的費(fèi)用應(yīng)該符合輸配電服務(wù)的需求。其次，影響定價(jià)成本的系數(shù)和經(jīng)濟(jì)參數(shù)，需要符合公允的標(biāo)準(zhǔn)。
目前，從五個(gè)省區(qū)試點(diǎn)情況來(lái)看，通過(guò)開(kāi)展核減一些不相關(guān)的輸配電投資和成本費(fèi)用，強(qiáng)化嚴(yán)格的成本約束和輸配電價(jià)格監(jiān)審，五省區(qū)平均核減比例為16.3%。輸配電價(jià)改革能夠使電網(wǎng)企業(yè)增強(qiáng)成本觀念，意識(shí)到需要降低運(yùn)營(yíng)成本才能保障收益，對(duì)于強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)的成本約束、提高內(nèi)部管理效率，將起到促進(jìn)作用。
(4)為推進(jìn)電力直接交易、促進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定分電壓等級(jí)輸配電價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)擔(dān)任輸送職責(zé)接收過(guò)網(wǎng)費(fèi)，今后電網(wǎng)企業(yè)收入與發(fā)電、售電價(jià)格高低無(wú)關(guān)，電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)的利益分歧得到弱化，未來(lái)電網(wǎng)企業(yè)將在發(fā)電企業(yè)與電力用戶中保持相對(duì)中立位置。對(duì)于發(fā)電企業(yè)和電力用戶而言，按照不同的電壓接入等級(jí)和核定的輸配電價(jià)格，直接并入雙方直接交易的價(jià)格中，同時(shí)對(duì)于各類市場(chǎng)主體公平接入、自主交易提供了保障。輸配電價(jià)改革是電力體制改革的重要組成部分，也是推進(jìn)電力市場(chǎng)化交易機(jī)制的重要條件，對(duì)穩(wěn)步推進(jìn)電力體制改革取得豐碩成果意義重大。
▼下一步輸配電價(jià)改革需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題
(1)政府監(jiān)管的視角
下一步，從監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)，以下幾點(diǎn)需要穩(wěn)妥推進(jìn)：一是分類推進(jìn)交叉補(bǔ)貼處理。在深化改革進(jìn)程中需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，妥善尋找各種渠道消化交叉補(bǔ)貼的問(wèn)題，使輸配電價(jià)的核準(zhǔn)更加科學(xué)合理。我國(guó)居民用戶處于供電環(huán)節(jié)末端，電壓等級(jí)最低負(fù)荷率低，供電成本較工商業(yè)用戶高，但目前一直是工商業(yè)用戶長(zhǎng)期補(bǔ)貼居民用電，居民電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)。因此，下一階段需要盡快探索交叉補(bǔ)貼解決方案，各試點(diǎn)省份逐步開(kāi)展交叉補(bǔ)貼摸底、測(cè)算和核定工作，統(tǒng)一研究提出妥善處理交叉補(bǔ)貼的政策措施，在逐步減少工商業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼的同時(shí)，妥善處理居民、農(nóng)業(yè)用戶交叉補(bǔ)貼。
二是形成利用關(guān)鍵指標(biāo)分析電網(wǎng)合理投資規(guī)模的科學(xué)機(jī)制。電網(wǎng)規(guī)劃和投資計(jì)劃安排，可能存在監(jiān)管部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)考慮視角不同，存在一定爭(zhēng)議的情形。可以考慮建立監(jiān)管部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)共同認(rèn)可的電網(wǎng)發(fā)展評(píng)價(jià)相關(guān)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，將電網(wǎng)企業(yè)與政府溝通的關(guān)注點(diǎn)，聚焦為針對(duì)電網(wǎng)發(fā)展情況進(jìn)行指標(biāo)衡量和客觀評(píng)價(jià)的問(wèn)題，通過(guò)指標(biāo)數(shù)據(jù)反映出電網(wǎng)建設(shè)需要多大規(guī)模投資，從而得到政府監(jiān)管部門(mén)的認(rèn)可。評(píng)價(jià)指標(biāo)需要系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)，應(yīng)具有可量化分析性，以及隨著改革的不斷深入，具備動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善性。
(2)電網(wǎng)企業(yè)的視角
輸配電價(jià)改革在轉(zhuǎn)變電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式與監(jiān)管方式，強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)成本約束機(jī)制的情況下，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的影響與挑戰(zhàn)還體現(xiàn)在：
一是對(duì)電網(wǎng)企業(yè)投資規(guī)模預(yù)估準(zhǔn)確性提出更高要求。核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入并確定輸配電價(jià)后，如果社會(huì)用電量與負(fù)荷數(shù)據(jù)預(yù)估不準(zhǔn)確，偏差較大，可能出現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入達(dá)不到核定準(zhǔn)許收入，無(wú)法收回投資的可能性。因此，電網(wǎng)企業(yè)需要將準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)的核定與社會(huì)用電量和負(fù)荷的預(yù)測(cè)有效結(jié)合起來(lái)，盡量提高用電量及負(fù)荷的預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率，合理確定投資規(guī)模，保證實(shí)際營(yíng)業(yè)收入與核定的準(zhǔn)許收入偏差度較小。
此外，在投資計(jì)劃安排中，需要電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)投入產(chǎn)出效益分析，科學(xué)評(píng)判電網(wǎng)投資在提升電網(wǎng)安全性、運(yùn)營(yíng)效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面發(fā)揮的作用，明確電網(wǎng)投入效益增長(zhǎng)點(diǎn)，細(xì)化投資分類，有效落實(shí)精準(zhǔn)投資。
二是確保電網(wǎng)投資不影響普遍服務(wù)功能的發(fā)揮。當(dāng)前，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)了電力普遍服務(wù)的職能，電網(wǎng)盈利模式的改變強(qiáng)化了成本開(kāi)支節(jié)約，但是對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)、無(wú)電地區(qū)的電網(wǎng)投資項(xiàng)目，電網(wǎng)企業(yè)可能無(wú)法盈利。如果參照一般項(xiàng)目的投資回報(bào)率，可能導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)普遍服務(wù)投資激勵(lì)不足，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要考慮設(shè)置較高的投資回報(bào)率對(duì)這部分投資進(jìn)行保障。
《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》(發(fā)改價(jià)格[2015]1347號(hào))對(duì)于有效資產(chǎn)的認(rèn)定主要遵循了合法性、相關(guān)性與合理性原則。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于特定類別的新增投資設(shè)定不同的監(jiān)管回報(bào)率，通過(guò)激勵(lì)引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)的投資也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)常用且有效的方法。例如，意大利輸電行業(yè)針對(duì)解決輸電阻塞的建設(shè)項(xiàng)目等專項(xiàng)投資設(shè)定了1-2%的額外監(jiān)管回報(bào)率，香港政府對(duì)可再生能源類資產(chǎn)設(shè)定的監(jiān)管回報(bào)率相對(duì)高出1.1%
因此，對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展普遍服務(wù)、開(kāi)再生能源通道送出等項(xiàng)目，建議基于“激勵(lì)引導(dǎo)”原則，給予較高的投資回報(bào)率，以激發(fā)電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展此類項(xiàng)目投資建設(shè)的積極性。
三是深化電網(wǎng)設(shè)備全壽命周期資產(chǎn)管理。今后電網(wǎng)企業(yè)需要深入貫徹全壽命周期資產(chǎn)管理理念，以確保資產(chǎn)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)為目標(biāo)，降低資產(chǎn)運(yùn)維成本。從源頭提高設(shè)備運(yùn)行可靠性，設(shè)備選型以免維護(hù)或維護(hù)成本低、故障率低為主要條件;建立供應(yīng)商篩選機(jī)制，選擇具有良好供貨業(yè)績(jī)、生產(chǎn)管理科學(xué)、工藝控制嚴(yán)的專業(yè)制造廠商提供的產(chǎn)品;適當(dāng)提高建設(shè)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)施工建設(shè)全過(guò)程質(zhì)量控制;深化狀態(tài)檢修，跟蹤關(guān)注、實(shí)時(shí)預(yù)警設(shè)備運(yùn)行狀況，及時(shí)處理設(shè)備缺陷和隱患，確保在設(shè)備周期內(nèi)安全穩(wěn)定運(yùn)行，降低故障發(fā)生概率與運(yùn)維成本。
