近日，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于政協(xié)十二屆委員會(huì)第五次會(huì)議第4253號(hào)(工交郵電類398號(hào))提案答復(fù)的函》(以下簡(jiǎn)稱“文件”)。文件就多舉并措解決棄光問題、著力解決補(bǔ)貼拖欠問題、降低行業(yè)成本、完善用地政策等四個(gè)方面的建議進(jìn)行了答復(fù)。在文件中，國(guó)家能源局表示，將加快建立可再生能源發(fā)電配額強(qiáng)制考核辦法、建立權(quán)威的年度考核機(jī)制，并適時(shí)啟動(dòng)綠色電力證書強(qiáng)制約束交易，靈活地引導(dǎo)可再生能源發(fā)展，有效解決新能源限電等問題。
可再生能源發(fā)電配額強(qiáng)制考核辦法即將來臨
近年來，雖然我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但是新能源發(fā)電在全社會(huì)用電量中的占比卻并不高。以光伏發(fā)電為例，2016年，光伏發(fā)電全年發(fā)電量662億千瓦時(shí)，只占我國(guó)全年總發(fā)電量的1%；盡管在2017年光伏產(chǎn)業(yè)取得了空前的發(fā)展，但是預(yù)計(jì)光伏發(fā)電對(duì)我國(guó)全年發(fā)電量的占比依然難以突破2%。數(shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)可再生能源發(fā)電量占全國(guó)總發(fā)電量比重為26%，化石能源發(fā)電量占比在70%以上，全國(guó)總發(fā)電量中的67%來自煤電。不得不承認(rèn)的是，盡管中國(guó)可再生能源實(shí)現(xiàn)了巨大的增長(zhǎng)，但當(dāng)前我國(guó)的能源體系距離清潔、高效、安全、可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)仍有較大距離。在此情況下，可再生能源發(fā)展亟需提速，為加速可再生能源發(fā)展，國(guó)家能源局或?qū)⒓涌炜稍偕茉窗l(fā)電配額強(qiáng)制考核辦法的建立。
在文件中，國(guó)家能源局表示，為了加快可再生能源的發(fā)展，通過相關(guān)政策的發(fā)布，目前國(guó)家能源局已發(fā)布了2020年各省(區(qū)、市)全社會(huì)用電量中非水可再生能源電力消納量比重指標(biāo)、要求全額收購(gòu)范圍內(nèi)可再生能源項(xiàng)目上網(wǎng)電量，并核定了分區(qū)域的最低保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)、啟動(dòng)了可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認(rèn)購(gòu)交易制度、提出了完善可再生能源開發(fā)利用機(jī)制，實(shí)施可再生能源電力配額制。國(guó)家能源局表示，下一步將在充分論證和取得各方共識(shí)的基礎(chǔ)上加快研究建立非水可再生能源發(fā)電配額強(qiáng)制考核辦法，制定各省(市、區(qū))可再生能源電力占全社會(huì)用電量最低比重指標(biāo)，明確省級(jí)政府、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和售電公司等相關(guān)主體的責(zé)任，建立權(quán)威的年度考核機(jī)制，同時(shí)適時(shí)啟動(dòng)綠色電力證書強(qiáng)制約束交易，進(jìn)一步激發(fā)相關(guān)市場(chǎng)主體的主觀能動(dòng)性，靈活地引導(dǎo)可再生能源發(fā)展，有效解決新能源限電等問題。
如果可再生能源發(fā)電配額強(qiáng)制考核辦法出臺(tái)，那可再生能源消納將不再是一個(gè)可有可無的義務(wù)，而是成為一個(gè)強(qiáng)制性的任務(wù)。毫無疑問，這是光伏及其他可再生能源發(fā)展的福音，也意味著可再生能源對(duì)化石能源的替代將正式吹響號(hào)角。與此同時(shí)，國(guó)家能源局還表示將適時(shí)啟動(dòng)綠色電力證書強(qiáng)制約束交易，以目前綠證交易主要為光伏、風(fēng)電來看，綠證強(qiáng)制約束交易的啟動(dòng)將會(huì)對(duì)光伏、風(fēng)電的發(fā)展起到提振作用，并能解決部分企業(yè)因補(bǔ)貼拖欠而造成的資金困難問題。
棄光限電將成歷史？
另外，可再生能源發(fā)電配額強(qiáng)制考核辦法的出臺(tái)也能有效解決光伏的限電問題。雖然可再生能源發(fā)電屬于清潔能源，但是其存在不穩(wěn)定性的特點(diǎn)，大量并網(wǎng)會(huì)對(duì)電網(wǎng)的穩(wěn)定性造成影響；其次，太陽(yáng)能資源好的西北地區(qū)用電需求小，而沒有土地資源的中東地區(qū)用電需求大，這就導(dǎo)致了光伏電量在西北地區(qū)無法消納；另外，雖然享受著國(guó)家補(bǔ)貼，但是目前可再生能源發(fā)電成本依然比傳統(tǒng)火電要高。不穩(wěn)定，成本高，無法就地消納，這就是為什么可再生能源會(huì)頻繁出現(xiàn)限電的原因。因此要徹底解決限電問題，第一要加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，加強(qiáng)地方對(duì)可再生能源發(fā)電的消納能力，加強(qiáng)電力輸送配套建設(shè)；第二就是出臺(tái)配額制辦法，制定各省(市、區(qū))可再生能源電力占全社會(huì)用電量最低比重指標(biāo)，調(diào)動(dòng)地方對(duì)可再生能源發(fā)電消納的積極性。
目前在配額制方面國(guó)家能源局已經(jīng)有所表態(tài)，可再生能源發(fā)電配額強(qiáng)制考核辦法的出臺(tái)已經(jīng)提上了日程。而在電網(wǎng)建設(shè)方面，國(guó)家能源局在文件中表示，將適時(shí)推動(dòng)陜北電力外送通道建設(shè)，積極推進(jìn)新疆、呼盟、蒙西、隴彬、青海等地電力外送通道論證，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“十三五”期間新增“西電東送”輸電能力1.3億千瓦，按期達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)；堅(jiān)持分層分區(qū)、結(jié)構(gòu)清晰、安全可控、經(jīng)濟(jì)高效原則，進(jìn)一步調(diào)整完善區(qū)域電網(wǎng)主網(wǎng)架，提升電壓等級(jí)電網(wǎng)的協(xié)調(diào)性，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)省間電網(wǎng)互濟(jì)能力，提高電網(wǎng)運(yùn)行效率，確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和電力可靠供應(yīng)。
如果可再生能源發(fā)電配額強(qiáng)制考核辦法順利出臺(tái)，電力外送通道建設(shè)完善，在可再生能源逐步替代化石能源的大勢(shì)之下，再加上光伏市場(chǎng)的不斷成熟，困擾行業(yè)多年的棄光限電有望成為歷史。
補(bǔ)貼拖欠問題依然棘手
資料顯示，截至2016年底，全國(guó)累計(jì)開發(fā)可再生能源電力的補(bǔ)貼缺口約600億元人民幣。而保守估計(jì)，2017年僅僅是光伏發(fā)電的裝機(jī)增長(zhǎng)就帶來300億元以上的補(bǔ)貼需求，加上其他可再生能源發(fā)展形式的補(bǔ)貼需求，2017年底補(bǔ)貼缺口有可能突破1000億元，補(bǔ)貼拖欠問題正成為整個(gè)可再生能源發(fā)電行業(yè)的痛點(diǎn)。眾所周知，可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼來源于銷售電價(jià)中征收的可再生能源附加費(fèi)，然而這些支撐可再生能源行業(yè)發(fā)展的資金在征收過程中卻并不順利。
國(guó)家能源局在文件中表示，目前可再生能源補(bǔ)貼資金應(yīng)收盡收的難度較大，實(shí)際征收僅85%左右，其中的缺口主要是自備電廠未足額繳納電價(jià)附加資金，主要集中在新疆、內(nèi)蒙古、甘肅和山東等地區(qū)。造成自備電廠征收率較低的原因，一是征收沒有強(qiáng)制措施，如遇企業(yè)故意不交，負(fù)責(zé)征收的財(cái)政部專員辦和電網(wǎng)企業(yè)基本沒辦法；二是自備電廠和配套高耗能產(chǎn)業(yè)是本地的納稅和就業(yè)大戶，所繳納的基金基本需要上繳國(guó)家，地方政府部門征收積極性不高。對(duì)此，國(guó)家能源局表示將推動(dòng)有關(guān)部門不斷加大可再生能源補(bǔ)貼資金的征收力度，明確地方的主體責(zé)任，調(diào)動(dòng)地方積極性。特別是對(duì)新疆、甘肅等自備電廠較多的省份，將會(huì)加大本地區(qū)電價(jià)附加征收力度。
然而就算是剩余的15%的可再生能源附加費(fèi)全部征收完畢，相對(duì)于龐大的補(bǔ)貼缺口來說也是杯水車薪。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，國(guó)家正在降低企業(yè)的稅費(fèi)，以減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，在此情況下，擴(kuò)大可再生能源基金來源、提高可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)的也顯得不太現(xiàn)實(shí)。通過資產(chǎn)證券化方式解決補(bǔ)貼拖欠或許是一個(gè)可以探討的替代方案，但又會(huì)推高可再生能源發(fā)電成本。對(duì)此國(guó)家能源局表示，下一步有關(guān)部門將結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)承受能力、基金收支情況等因素，擇機(jī)研究可再生能源附加征收的相關(guān)政策，并商請(qǐng)各有關(guān)部門共同研究可行的不增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的方法，有效解決補(bǔ)貼拖欠問題。
對(duì)于加速可再生能源發(fā)展及其棄光限電問題，國(guó)家能源局都直接給出了解決辦法，而且已經(jīng)卓有成效。比如在最新的數(shù)據(jù)中，我國(guó)的棄光率已經(jīng)得到控制。然而面對(duì)補(bǔ)貼拖欠問題，國(guó)家能源局卻顯得有點(diǎn)心有余而力不足，從目前的政策來看，光伏、風(fēng)電等可再生能源領(lǐng)域的補(bǔ)貼正在加速退場(chǎng)。據(jù)了解，風(fēng)電補(bǔ)貼將在2020年至2022年的時(shí)間里完全退場(chǎng)，而光伏發(fā)電在2020年將實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，對(duì)補(bǔ)貼的依賴也在逐步降低。所以總體來說，在沒有新的有效政策出臺(tái)的情況下，補(bǔ)貼拖欠可能會(huì)成為一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間困擾行業(yè)的問題，直到補(bǔ)貼全部退場(chǎng)之后一兩年的時(shí)間里，巨額的補(bǔ)貼缺口才有可能補(bǔ)上。
此外，國(guó)家能源局還在降低行業(yè)成本、完善用地政策等方面進(jìn)行了闡述和探討，明確了光伏項(xiàng)目的相關(guān)用地政策，并表示將進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)投資環(huán)境，降低可再生能源開發(fā)成本，減少土地成本及不合理收費(fèi)，通過綠色金融降低企業(yè)融資成本，制止和糾正亂收費(fèi)等增加企業(yè)負(fù)擔(dān)行為。
