國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局不久前聯(lián)合發(fā)布電改“9號(hào)文”首個(gè)配套文件《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確鼓勵(lì)提高新能源發(fā)電的消納比例，隨后內(nèi)蒙古、湖北陸續(xù)出臺(tái)地方版可再生能源電力配額規(guī)定，業(yè)界期盼多時(shí)的國(guó)家層面“可再生能源配額制”可謂是呼之欲出。
可再生能源配額制，是指政府用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額作出的強(qiáng)制性規(guī)定?！队《瓤稍偕茉磁漕~制對(duì)我國(guó)的借鑒和啟示》一文指出，為鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展，目前，英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、日本等18個(gè)國(guó)家和美國(guó)部分州已實(shí)施了可再生能源配額制，既有成功的例子，也有失敗的教訓(xùn)。相對(duì)于美國(guó)等國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，印度實(shí)施以“可再生能源購(gòu)買(mǎi)義務(wù)”和“可再生能源證書(shū)”為核心的可再生能源配額制對(duì)同為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)具有較強(qiáng)的借鑒和啟示意義。
文章指出，印度可再生能源配額制的實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距，一方面是因?yàn)榕漕~制定中沒(méi)有充分考慮各地可再生能源發(fā)展水平，許多地方?jīng)]有完成配額，原因在于本地可再生能源資源不足，發(fā)電裝機(jī)容量不夠。另一方面是因?yàn)槿狈τ行У莫?jiǎng)懲措施?？稍偕茉磁漕~制的成功與否，不在于法律體系表面上是否完備，而在于政策措施是否到位和監(jiān)管的力度。
文章指出，同為發(fā)展中國(guó)家的印度實(shí)施可再生能源配額制，為我們提供了許多有益的借鑒和啟示。首先，配額的制定應(yīng)考慮各地情況和發(fā)展水平。其次，可參考印度證書(shū)交易制度輔助配額指標(biāo)的落實(shí)。再次，實(shí)施配額制應(yīng)落實(shí)有關(guān)主體責(zé)任劃分。最后，對(duì)實(shí)施結(jié)果不僅要有“獎(jiǎng)勵(lì)”，也要有“懲罰”。
印度實(shí)施以“可再生能源購(gòu)買(mǎi)義務(wù)”和“可再生能源證書(shū)”為核心的可再生能源配額制對(duì)同為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)具有較強(qiáng)的借鑒和啟示意義。未來(lái)我國(guó)在制定實(shí)施可再生能源配額制過(guò)程中，制定配額時(shí)應(yīng)充分考慮各地情況和發(fā)展水平，落實(shí)有關(guān)主體責(zé)任劃分，對(duì)實(shí)施結(jié)果不僅要有“獎(jiǎng)勵(lì)”，也要有“懲罰”。
智庫(kù)觀點(diǎn)
為鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展，世界上已經(jīng)有多個(gè)國(guó)家實(shí)施了可再生能源配額制，既有成功的例子，也有失敗的教訓(xùn)。印度實(shí)施以“可再生能源購(gòu)買(mǎi)義務(wù)”和“可再生能源證書(shū)”為核心的可再生能源配額制對(duì)同為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)具有較強(qiáng)的借鑒和啟示意義。印度可再生能源配額制的實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距，一方面是因?yàn)榕漕~制定中沒(méi)有充分考慮各地可再生能源發(fā)展水平，另一方面是因?yàn)槿狈τ行У莫?jiǎng)懲措施。因此，未來(lái)我國(guó)在制定實(shí)施可再生能源配額制過(guò)程中，制定配額時(shí)應(yīng)充分考慮各地情況和發(fā)展水平，落實(shí)有關(guān)主體責(zé)任劃分，對(duì)實(shí)施結(jié)果不僅要有“獎(jiǎng)勵(lì)”，也要有“懲罰”。
印度可再生能源配額制的基本內(nèi)容及運(yùn)作模式
可再生能源配額制，是指政府用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額做出的強(qiáng)制性規(guī)定。目前，英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、日本等18個(gè)國(guó)家和美國(guó)部分州已實(shí)施了可再生能源配額制。相對(duì)于美國(guó)等國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，印度實(shí)施“可再生能源購(gòu)買(mǎi)義務(wù)”(RenewablePurchaseObligation，簡(jiǎn)稱RPO)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)更值得同屬新興經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)關(guān)注和借鑒。2003年《電力法》是印度可再生能源發(fā)電(包括太陽(yáng)能、風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電和裝機(jī)小于25兆瓦的水電)配額制度的最基本法律依據(jù)。該法律第86條規(guī)定各邦的電力監(jiān)管委員會(huì)有權(quán)“規(guī)定在某一供電區(qū)域內(nèi)從可再生能源中的購(gòu)電比例”。2006年1月印度政府電力部頒布的《電價(jià)政策》文件對(duì)電力法中的原則規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，要求各邦電監(jiān)會(huì)依據(jù)電力法在2006年4月之前推出可再生能源配額，具體配額比例的設(shè)置要考慮可用資源以及對(duì)消費(fèi)者最終電價(jià)的影響。
在RPO機(jī)制下，配電公司、直購(gòu)電用戶、自發(fā)電用戶應(yīng)從本地可再生能源發(fā)電商那里直接購(gòu)電，也可以在可再生能源交易市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)來(lái)自其他邦的“可再生能源證書(shū)”(RenewableEnergyCertificates，簡(jiǎn)稱REC)，來(lái)滿足RPO的法定義務(wù)。REC是印度政府設(shè)計(jì)的一項(xiàng)以市場(chǎng)機(jī)制鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的一項(xiàng)措施，與上網(wǎng)補(bǔ)貼電價(jià)FiT機(jī)制并行。也就是說(shuō)，可再生能源發(fā)電商可以在FiT機(jī)制或者REC機(jī)制中間任選其一，但不能兩種兼得。如果選擇REC機(jī)制，那么可再生能源發(fā)電除了可以獲得與常規(guī)能源發(fā)電的上網(wǎng)相同的電價(jià)之外，還可獲得“可再生能源證書(shū)”(每1兆瓦時(shí)為1單位)，進(jìn)入可再生能源市場(chǎng)交易。為了保證REC的收益和購(gòu)電者的利益，國(guó)家中央電監(jiān)會(huì)為REC的交易價(jià)設(shè)定了上限和下限。太陽(yáng)能發(fā)電每單位REC的上下限價(jià)區(qū)間為9300—13400盧比(相當(dāng)于每度電15—22美分)，而非太陽(yáng)能可再生能源的上下限為1500—3300盧比(相當(dāng)于每度電2.5—5.5美分)。
迄今為止，除了錫金邦以外，印度轄下的28個(gè)地方邦的電監(jiān)會(huì)根據(jù)本地的具體情況，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的配電公司、直購(gòu)電用戶、自發(fā)電用戶陸續(xù)出臺(tái)了各自版本的RPO，對(duì)當(dāng)年或未來(lái)幾年的配額作出規(guī)定，但沒(méi)有長(zhǎng)期的規(guī)劃。此外，為配合2010年1月推出的全國(guó)太陽(yáng)能計(jì)劃，印度政府2011年又對(duì)《電價(jià)政策》做了更新修正，要求各邦電監(jiān)會(huì)對(duì)已有的RPO進(jìn)行細(xì)化，專門(mén)出臺(tái)針對(duì)太陽(yáng)能的RPO，初始最低要求達(dá)到0.25%，此后逐年提升(到2022年升至3%)。
印度實(shí)施可再生能源配額制的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)
印度可再生能源配額制的實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距。2013年可再生能源購(gòu)買(mǎi)義務(wù)的配額比例最高的是北部水力資源豐富的喜馬偕爾邦，為10.25%(其中10%的非太陽(yáng)能配額，0.25%的太陽(yáng)能配額)，配額比例最低的是資源貧乏的東北部山地梅加拉亞邦，僅為1.1%(0.6%的非太陽(yáng)能，0.5%的太陽(yáng)能)?？梢哉f(shuō)，印度可再生能源配額各自為政，如果從全國(guó)范圍來(lái)看，將各邦所制定的可再生能源配額比例累計(jì)疊加，與印度聯(lián)邦政府發(fā)展可再生能源的政策承諾有一定的距離。2013年印度全國(guó)各邦總計(jì)的非太陽(yáng)能配額為5.45%、太陽(yáng)能配額為0.45%，而實(shí)際完成的水平分別為3.74%、0.08%。如果將所有實(shí)施了RPO的地方邦情況分別來(lái)看，約有20個(gè)邦未能達(dá)標(biāo)，其中有5個(gè)邦RPO達(dá)標(biāo)率接近為零，特別是首都德里幾乎交了白卷。目前，由于光伏成本的下降，而REC交易市場(chǎng)的限價(jià)依舊，已經(jīng)基本處于有價(jià)無(wú)市的狀況，大量的可再生能源證書(shū)供應(yīng)在市場(chǎng)上無(wú)人問(wèn)津。
印度政府2008年發(fā)布的國(guó)家氣候變化行動(dòng)計(jì)劃(NationalActionPlanonClimateChange)中提出2010財(cái)政年度來(lái)自可再生能源的購(gòu)電比例達(dá)到5%，此后十年內(nèi)以每年增加一個(gè)百分點(diǎn)的幅度逐年上升，到2020年達(dá)到15%。按照國(guó)家氣候變化行動(dòng)計(jì)劃要求，2013年可再生能源達(dá)到8%的比例，但是各邦電監(jiān)會(huì)制定的可再生能源配額比例總計(jì)僅為5.9%。在印度各邦配電公司面臨嚴(yán)重財(cái)務(wù)虧損的情況下，根本沒(méi)有去努力滿足RPO的動(dòng)力，事實(shí)上也沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)REC的能力。印度這么多的地方邦配電公司RPO未能達(dá)標(biāo)，原因在于：首先，本地可再生能源資源不足，發(fā)電裝機(jī)也不夠，想買(mǎi)也沒(méi)有。其次，本地可再生能源發(fā)電成本偏高，尤其是太陽(yáng)能發(fā)電成本依然過(guò)高，企業(yè)和消費(fèi)者負(fù)擔(dān)過(guò)重。再次，REC市場(chǎng)由于有最低限價(jià)，特別是太陽(yáng)能發(fā)電REC每度電高達(dá)15美分，大大高于政府的FiT補(bǔ)貼電價(jià)。最后，由于REC只是一紙證書(shū)，就算買(mǎi)了而且滿足了RPO配額要求也不能解決本地缺電的問(wèn)題。
印度可再生能源配額屬于法定義務(wù)，但是到目前為止配電公司購(gòu)買(mǎi)可再生能源不達(dá)標(biāo)甚至交了白卷并沒(méi)有收到實(shí)質(zhì)的懲罰。其中的主要原因是2003年《電力法》雖然授權(quán)各邦電監(jiān)會(huì)實(shí)施可再生能源配額制，但是卻沒(méi)有具體條款授權(quán)電監(jiān)會(huì)在RPO未達(dá)標(biāo)的情況下實(shí)施懲罰措施。但RPO畢竟是“法定”要求，所以各邦的配電公司也不甘當(dāng)“老賴”，解套的方法也很簡(jiǎn)單：向本地電監(jiān)會(huì)提出申請(qǐng)取消太陽(yáng)能配額、降低RPO配額、減免RPO或者推遲RPO達(dá)標(biāo)的時(shí)間。如果未得到電監(jiān)會(huì)準(zhǔn)許，還可以向當(dāng)?shù)馗骷?jí)法院上訴，目前一些邦的RPO問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)入法律程序。
可見(jiàn)，雖然印度的可再生能源配額制的法律框架并輔以市場(chǎng)機(jī)制的思路有可取之處，但是RPO的具體實(shí)施基本上是不成功的，沒(méi)有達(dá)到推動(dòng)可再生能源發(fā)展的初衷。即便是那些實(shí)現(xiàn)了RPO配額的地方邦，其成就也并非是RPO機(jī)制使然，而更多的是因?yàn)楸镜乜稍偕茉窗l(fā)電的裝機(jī)水平。因此，印度政府考慮修改2003年《電力法》，引入一個(gè)全新的配額制度—“可再生能源生產(chǎn)義務(wù)”(renewablegenerationobligation)，強(qiáng)制常規(guī)能源火電廠利用其場(chǎng)地安裝可再生能源發(fā)電機(jī)組，發(fā)電量至少達(dá)到常規(guī)能源的10%。
可再生能源配額制對(duì)我國(guó)的借鑒和啟示
可再生能源配額制在我國(guó)也不是一個(gè)新生事物，有關(guān)部門(mén)多年前已經(jīng)啟動(dòng)相關(guān)研究。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局不久前聯(lián)合發(fā)布電改“9號(hào)文”首個(gè)配套文件《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確鼓勵(lì)提高新能源發(fā)電的消納比例，隨后內(nèi)蒙古、湖北陸續(xù)出臺(tái)地方版可再生能源電力配額規(guī)定，業(yè)界期盼多時(shí)的國(guó)家層面“可再生能源配額制”可謂是呼之欲出。而同為發(fā)展中國(guó)家的印度實(shí)施可再生能源配額制，則為我們提供了許多有益的借鑒和啟示。
首先，配額的制定應(yīng)考慮各地情況和發(fā)展水平。印度許多地方?jīng)]有完成配額，原因在于本地可再生能源資源不足，發(fā)電裝機(jī)容量不夠。有鑒于此，我國(guó)配額指標(biāo)的制定要根據(jù)各省(自治區(qū)、直轄市)電力需求，綜合考慮各地區(qū)可再生能源資源、電力消費(fèi)、電力輸送、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的緊迫性等因素，提出各省(自治區(qū)、直轄市)及相應(yīng)電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)區(qū)域的可再生能源電力配額指標(biāo)。配額指標(biāo)的制定應(yīng)與可再生能源規(guī)劃、可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家非化石能源發(fā)展目標(biāo)直接相關(guān)。對(duì)于可再生能源資源豐富的區(qū)域，該類地區(qū)可再生能源電力發(fā)展超出本地實(shí)際消納能力，因此，應(yīng)率先承擔(dān)高的配額指標(biāo)，避免出現(xiàn)“自己請(qǐng)客別人買(mǎi)單”的情況。
其次，可參考印度證書(shū)交易制度輔助配額指標(biāo)的落實(shí)。印度的“可再生能源證書(shū)”(REC)制度對(duì)我國(guó)還是具有較強(qiáng)借鑒意義的，對(duì)可再生能源電力的經(jīng)營(yíng)者(含個(gè)人)按照非水電可再生能源發(fā)電量頒發(fā)可再生能源電力證書(shū)，作為對(duì)發(fā)電量的確認(rèn)，證書(shū)所有人按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行交易。通過(guò)證書(shū)交易機(jī)制的建立，一是提供了一種市場(chǎng)化履約的手段;二是通過(guò)交易機(jī)制的建立，多元化籌措可再生能源發(fā)展資金，減緩國(guó)家可再生電力補(bǔ)貼資金需求壓力;三是通過(guò)證書(shū)流轉(zhuǎn)中的交易制度設(shè)計(jì)，確?？稍偕茉措娏ρa(bǔ)貼資金的足額及時(shí)到位。我國(guó)也應(yīng)通過(guò)配額證書(shū)的交易機(jī)制，為將配額制證書(shū)交易納入碳市場(chǎng)交易、節(jié)能交易和污染物排放權(quán)交易提供制度接口。
再次，實(shí)施配額制應(yīng)落實(shí)有關(guān)主體責(zé)任劃分。印度可再生能源配額制實(shí)施結(jié)果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，很大原因在于沒(méi)有落實(shí)相關(guān)主體責(zé)任，造成各行其是、無(wú)人擔(dān)責(zé)的局面。為此，我國(guó)應(yīng)明確各省份人民政府和國(guó)家及省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)完成可再生能源電力配額的責(zé)任。地方政府承擔(dān)完成可再生能源電力配額的行政管理責(zé)任。國(guó)家電網(wǎng)企業(yè)對(duì)所屬省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)完成可再生能源電力配額承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)按所在省份人民政府的要求，承擔(dān)完成服務(wù)區(qū)域內(nèi)可再生能源電力配額的實(shí)施責(zé)任，履行接入和輸送可再生能源電力及促進(jìn)消費(fèi)的義務(wù)。人民政府負(fù)責(zé)制定實(shí)施方案，落實(shí)配套措施、發(fā)展市場(chǎng)的重任，指導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)發(fā)電企業(yè)、甚至是終端用戶統(tǒng)籌完成配額義務(wù)。
最后，對(duì)實(shí)施結(jié)果不僅要有“獎(jiǎng)勵(lì)”，也要有“懲罰”。印度的例子表明，可再生能源配額制的成功與否，不在于法律體系表面上是否完備，而在于政策措施是否到位和監(jiān)管的力度。既要有“胡蘿卜”激勵(lì)滿足配額的企業(yè)或用戶，更要有“大棒”懲罰那些不達(dá)標(biāo)的企業(yè)或用戶，不能讓奉公守法戶吃虧，不讓“老賴”鉆法律空子。我國(guó)對(duì)于達(dá)到可再生能源電力配額先進(jìn)指標(biāo)的省(自治區(qū)、直轄市)和相應(yīng)的電網(wǎng)企業(yè)，國(guó)家能源主管部門(mén)在可再生能源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)建設(shè)布局、示范項(xiàng)目、專項(xiàng)資金分配和電網(wǎng)建設(shè)資金投入等方面也需要給予必要的傾斜。同時(shí)，未達(dá)標(biāo)地區(qū)應(yīng)暫停或減少其新增石化發(fā)電項(xiàng)目等懲罰措施。(作者單位：國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部)
