本輪改革進(jìn)行至此，紅利已得以釋放，難題和風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露，總結(jié)與反思改革的節(jié)奏、舉措，進(jìn)一步研究改革的方向和路徑恰逢其時(shí)。
9月28日的中國(guó)電力體制改革國(guó)際研討會(huì)上，人民大學(xué)國(guó)發(fā)院能源與資源戰(zhàn)略研究中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)鄭新業(yè)重點(diǎn)談及電改接下來(lái)的挑戰(zhàn)和對(duì)改革后續(xù)的思考，就電力市場(chǎng)建設(shè)、監(jiān)管能力建設(shè)、維持交叉補(bǔ)貼和普遍服務(wù)等提出相關(guān)建議。記者就上述問(wèn)題專訪了鄭新業(yè)教授。接受采訪時(shí)，鄭新業(yè)提出：
1加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，有串謀的市場(chǎng)還不如壟斷；
2普遍服務(wù)基金的安排須提上議程，普遍服務(wù)的倒退意味著本輪電改的失?。?/p>
3改革中要科學(xué)對(duì)待電網(wǎng)，科學(xué)的做法是強(qiáng)化監(jiān)管，而非電網(wǎng)碎片化；
4目前各地推行的公用電廠轉(zhuǎn)自備電廠是愚蠢的做法，提高了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；
5旗幟鮮明地反對(duì)省間壁壘，反對(duì)電力諸侯經(jīng)濟(jì)，地方的畫地為牢是導(dǎo)致雙輸；
6中央應(yīng)打破目前的囚徒困境，專門花精力去建設(shè)區(qū)域市場(chǎng)。
9號(hào)文所提的改革即將成型
記者：新一輪電力體制進(jìn)行至此，您如何評(píng)價(jià)目前的進(jìn)展？
鄭新業(yè)：本輪電力體制改革進(jìn)行至此， 應(yīng)該說(shuō)，9號(hào)文的內(nèi)容在2016年底就要幾乎全部完成了。我們看到，第一，省級(jí)電力體制改革試點(diǎn)或售電側(cè)改革試點(diǎn)很快將覆蓋全國(guó)所有?。ㄊ?、區(qū)）；第二，原定2017年開展的14個(gè)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革提前到今年9月份啟動(dòng)，基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)電網(wǎng)的全覆蓋，各省成本監(jiān)審報(bào)告在2017年1月都要出來(lái)。由此可見，一定程度上，9號(hào)文提出的改革內(nèi)容即將完成了。也就是說(shuō)，9號(hào)文這座樓的基本框架已經(jīng)蓋起來(lái)了，到2017年，就能看到這樓的形狀了，應(yīng)該說(shuō)，電力體制改革還是挺快的了。
9號(hào)文確定了“管住中間，放開兩頭”的框架，所謂的“管住中間，放開兩頭”，意味著分級(jí)監(jiān)管，即是，中間環(huán)節(jié)的大網(wǎng)由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)監(jiān)管，各個(gè)省則負(fù)責(zé)自己省內(nèi)的任務(wù)，實(shí)施省級(jí)試點(diǎn)，推進(jìn)建設(shè)和監(jiān)管省級(jí)市場(chǎng)。“放開兩頭”中的發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)早已進(jìn)行了，售電側(cè)這一塊也逐漸進(jìn)行了。
總體而言，9號(hào)文落地過(guò)程中，國(guó)家發(fā)改委和相關(guān)部門以及各個(gè)省的實(shí)施路徑是沒有問(wèn)題的，這應(yīng)該給予正面評(píng)價(jià)，但是以省為主體的框架就有一定麻煩。
有串謀的市場(chǎng)還不如壟斷
記者：您所指的麻煩是什么？
鄭新業(yè)：麻煩之一是，“以省為主”加上“兩個(gè)優(yōu)先”（優(yōu)先購(gòu)電、優(yōu)先發(fā)電），實(shí)際上與“市場(chǎng)起決定性的作用”其實(shí)是起沖突的。因?yàn)橛辛恕皟蓚€(gè)優(yōu)先”，很多地方就變得沒有多少市場(chǎng)了，因?yàn)檫@“兩個(gè)優(yōu)先”是不進(jìn)入市場(chǎng)的。再加上以省為主，省內(nèi)的這個(gè)市場(chǎng)實(shí)際上就變小了，賣家少買家也少，那么就出現(xiàn)容易市場(chǎng)串謀的問(wèn)題。
因此，我一直呼吁要出臺(tái)第七個(gè)電改配套文件監(jiān)管準(zhǔn)則，確認(rèn)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管辦法，研究有效的監(jiān)管方式，比如安排國(guó)家發(fā)改委“價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局”或國(guó)家能源局“市場(chǎng)監(jiān)管司”承擔(dān)維持電力市場(chǎng)秩序的功能。
還要出臺(tái)第八個(gè)配套文件電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，進(jìn)行市場(chǎng)份額監(jiān)管（例如，事前規(guī)定高于20%市場(chǎng)份額必須出售資產(chǎn)）和行為監(jiān)管，來(lái)解決市場(chǎng)的串謀問(wèn)題。必須意識(shí)到，有串謀的市場(chǎng)還不如壟斷，還不如不改革。而在區(qū)域市場(chǎng)中，串謀的問(wèn)題就大大緩解了，而繼續(xù)以省為單位建立市場(chǎng)，這一問(wèn)題就比較麻煩。
麻煩之二，在這一體系之下，監(jiān)管能力將面臨巨大的缺口。首先是人少，面對(duì)的是3萬(wàn)億資產(chǎn)的龐大的，專業(yè)性極強(qiáng)，幾乎沒有參照系的電力企業(yè)，而國(guó)家主管部門的相關(guān)司局人員編制嚴(yán)重不足，各省物價(jià)局的相關(guān)處室也就幾個(gè)人，這么少的人員編制怎么可能做到對(duì)市場(chǎng)和中間環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管呢？
其次是錯(cuò)配，比如把很多力量用于發(fā)電側(cè)產(chǎn)能、需求側(cè)的保護(hù)，以及售電公司的準(zhǔn)入和退出，這是不對(duì)的，應(yīng)該要把更多的精力放在市場(chǎng)監(jiān)管上面。要相信，電力消費(fèi)者比政府部門更關(guān)心他們自己的利益，政府部門不一定比電力消費(fèi)者聰明。
再次，監(jiān)管問(wèn)題還有一大問(wèn)題，監(jiān)管者的央地分權(quán)。本輪改革的權(quán)限是在中央，執(zhí)行任務(wù)是各個(gè)省，但各個(gè)省執(zhí)行的程度是不一樣，改革路徑不一樣，監(jiān)管的對(duì)象和重點(diǎn)也不一樣。在輸配電價(jià)改革中，交叉監(jiān)審是一個(gè)辦法，但是要明白這不是可持續(xù)的監(jiān)管力量。
按理講，國(guó)家發(fā)改委和省物價(jià)局之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不是人員業(yè)務(wù)調(diào)動(dòng)關(guān)系。交叉監(jiān)審是沒有辦法的辦法，是臨時(shí)的變通辦法?，F(xiàn)在到了中期評(píng)估的時(shí)候，應(yīng)該明確把這個(gè)事拿出來(lái)討論一下。
怎么來(lái)解決各省執(zhí)行差異問(wèn)題，這就涉及中央部委之間的權(quán)限整合和央地縱向之間的分權(quán)調(diào)整問(wèn)題，我覺得這個(gè)問(wèn)題更值得專門討論。
我的建議是，要加強(qiáng)監(jiān)管，必須要增加人和預(yù)算，要建立3000人的監(jiān)管隊(duì)伍，增加專門的預(yù)算，中央每年出臺(tái)10億元人民幣的監(jiān)管預(yù)算。市場(chǎng)中沒有便宜的監(jiān)管，便宜的監(jiān)管一定是很糟糕的監(jiān)管，是效率損最大的監(jiān)管，貴的監(jiān)管不一定好，但是便宜的監(jiān)管一定不好。如果目前暫時(shí)還不能增加預(yù)算，至少要允許邀請(qǐng)專業(yè)的第三方監(jiān)審，由被監(jiān)審者買單、允許進(jìn)入他們的成本。
監(jiān)管能力建設(shè)在未來(lái)是一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題，一定要有一個(gè)合理的制度安排配置合理的監(jiān)管人數(shù)、資金、權(quán)限，以及安排好央地之間的分權(quán)。
普遍服務(wù)的倒退就是電力改革的失敗
記者：您曾發(fā)表一個(gè)鮮明的觀點(diǎn)，普遍服務(wù)的倒退就意味著本輪電力改革的失敗，這是怎么考慮的？
鄭新業(yè)：可以預(yù)見到，隨著市場(chǎng)化改革的深入，一個(gè)是貴的電源（可再生能源），一個(gè)是便宜的用戶（農(nóng)業(yè)農(nóng)村用電），這兩個(gè)比重都高的地方將很難維持目前的交叉補(bǔ)貼。
這一問(wèn)題的處理涉及到新的制度安排，但這不應(yīng)改由財(cái)政出錢來(lái)維持。從全世界各國(guó)看，這都是在電力用戶之間的交叉補(bǔ)貼?，F(xiàn)在看，以省為單位可能造成很大影響。因?yàn)楦F省的工業(yè)用電比例很小，而且還降價(jià)了，這窮省電網(wǎng)維持農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)補(bǔ)貼的能力就更小了。即便以區(qū)域?yàn)閱挝坏碾娏κ袌?chǎng)，都會(huì)在全國(guó)部分地區(qū)維持普遍服務(wù)的能力下降。
在當(dāng)前，交叉補(bǔ)貼問(wèn)題的處理和普遍服務(wù)基金的安排要明確提上議事日程，這也是目前的當(dāng)務(wù)之急。
隨著電力市場(chǎng)轟轟烈烈展開，隨著以省為單位推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，工業(yè)用電所占比重越低的省份，農(nóng)村面積所占比例越高的省份，交叉補(bǔ)貼的問(wèn)題將越嚴(yán)重。因?yàn)椤皟蓚€(gè)優(yōu)先”是非市場(chǎng)化的，可再生能源所占比重很高的省份這個(gè)問(wèn)題也很嚴(yán)重。
最后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)各省可持續(xù)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼的能力會(huì)發(fā)生巨大的差異，就是抽肥補(bǔ)瘦的能力變得越差，這是一個(gè)可預(yù)見的問(wèn)題，必須出臺(tái)相應(yīng)的政策，必須研究普遍服務(wù)基金的出臺(tái)，這是九號(hào)文走到今天下一步需要努力的方向之一。
我們一定要意識(shí)到，改革前的有些東西是好的，我們要保留，不能好的壞的一塊兒改掉。比如前面我們說(shuō)到的地區(qū)電價(jià)差異不大、交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)，這都是對(duì)的。而且，普遍服務(wù)是社會(huì)文明進(jìn)步的象征，這一定不能倒退，要旗幟鮮明地捍衛(wèi)它。普遍服務(wù)是電力改革中的一票否決，普遍服務(wù)倒退了，也就是電力改革失敗了。如果這一點(diǎn)丟掉了，這不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是叫資本主義，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一定要兼顧普遍服務(wù)。
公用電廠轉(zhuǎn)自備是愚蠢做法
記者：在電力體制改革國(guó)際研討會(huì)發(fā)言時(shí)，您明確表示反對(duì)電網(wǎng)的碎片化。
鄭新業(yè)：反對(duì)碎片化有兩個(gè)原因。其一是效率原因，電網(wǎng)互聯(lián)有助于電力資源的跨區(qū)域利用，優(yōu)化配置。把電網(wǎng)碎片了，一個(gè)小的局域網(wǎng)就不如一個(gè)大網(wǎng)那么容易地利用其他區(qū)域的調(diào)峰、調(diào)頻、峰谷的資源，不利于使用或消納其他地方便宜電，調(diào)劑余缺。一個(gè)面積越大的水庫(kù)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，補(bǔ)給缺陷的能力就越強(qiáng)，應(yīng)對(duì)不同資源的整合能力就更強(qiáng)。
部分企業(yè)或政府把公用電廠變成自備電廠是很愚蠢的做法。如果自備電廠綁定了某個(gè)企業(yè)用戶，過(guò)幾年它可能會(huì)死了，因?yàn)樗侵芷谛院軓?qiáng)的行業(yè)，甚至是衰落性的行業(yè)，那這家電廠也就被動(dòng)了。對(duì)于電廠來(lái)說(shuō)，雖然看著高耗能行業(yè)這兩年還挺好的，但必須想想過(guò)兩年它衰落了怎么辦。公用電廠在大網(wǎng)這兩年看起來(lái)是利用小時(shí)數(shù)低一點(diǎn)，但是在大網(wǎng)的好處是東方不亮西方亮，由供電對(duì)象經(jīng)營(yíng)狀況好壞而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，就可以稀釋了。這也是效率的問(wèn)題。
更重要的問(wèn)題是，一旦最肥這一塊電力用戶獨(dú)立為小型局域網(wǎng)變成一股潮流，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我們回到早期的八十年代了，全國(guó)電網(wǎng)是若干個(gè)分散的小電網(wǎng)組成的，那就會(huì)發(fā)現(xiàn)窮的窮、富的富，窮的地方電價(jià)更高，富的地方電價(jià)更低。
前面我們說(shuō)到希望改革前的一些好處還是需要保持的，其中一個(gè)好處就是各個(gè)區(qū)域之間的電價(jià)差別不能過(guò)大，我個(gè)人認(rèn)為這是一個(gè)很值得注意，也是必須要注意的問(wèn)題。如果導(dǎo)致區(qū)域之間電價(jià)差異過(guò)大，將會(huì)直接影響部分區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力，并波及交叉補(bǔ)貼能力和維持普遍服務(wù)能力。
退一步講，各個(gè)地方都隨意通過(guò)建小型局域網(wǎng)來(lái)降低工業(yè)電價(jià)，最后你會(huì)發(fā)現(xiàn)其實(shí)誰(shuí)也贏不了。為什么呢？因?yàn)樵颇贤ㄟ^(guò)這個(gè)辦法可以降云南的，貴州可以降低貴州的，黑龍江也通過(guò)這個(gè)辦法降黑龍江的，最后的結(jié)果一定是各地大工業(yè)電價(jià)螺旋式下降。最后會(huì)演變成各地全面下降，最終還是變成企業(yè)打價(jià)格戰(zhàn)。
推進(jìn)改革中要科學(xué)地對(duì)待電網(wǎng)
記者：但對(duì)各個(gè)省而，為了避免本地的經(jīng)濟(jì)下滑，在一段時(shí)期內(nèi)這還是比較好用的工具。
鄭新業(yè)：我覺得，造成這個(gè)困境不能怪各個(gè)省，我也從不批評(píng)省一級(jí)政府在這一問(wèn)題上的做法。這實(shí)際是一個(gè)囚犯困境，各個(gè)省也沒有辦法。在以省為單位格局下，各個(gè)省只能選擇這么干，明知不對(duì)也得這么干，跟隨螺旋式下降。于是這個(gè)事就變成了竹籃打水一場(chǎng)空，白忙活，而且還帶來(lái)了壞處，犧牲了電網(wǎng)的效率。
這涉及另一個(gè)問(wèn)題，推進(jìn)改革中如何科學(xué)地對(duì)待電網(wǎng)。首先是電網(wǎng)不能碎片化，這里既有效率原因，也有維持普遍服務(wù)、交叉補(bǔ)貼的原因，還有維持省際之間平衡的原因。
科學(xué)對(duì)待電網(wǎng)的第二方面是，加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)的監(jiān)管，并探索各種激勵(lì)性監(jiān)管的方式。除了現(xiàn)在所做的加強(qiáng)成本監(jiān)審以外，還應(yīng)該鼓勵(lì)探索激勵(lì)性監(jiān)管，比如在某一地區(qū)試點(diǎn)電價(jià)上限監(jiān)管，比如說(shuō)規(guī)定輸配電價(jià)每年下降1.5%，連降五年或十年，鼓勵(lì)企業(yè)降低成本，降低電價(jià)。
第三，國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的考核應(yīng)該單列?，F(xiàn)有情況下，很多時(shí)候其實(shí)不能怪電網(wǎng)，因?yàn)閲?guó)資委對(duì)電網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核太多了，考核它的利潤(rùn)，利潤(rùn)還和職工薪金掛鉤，這是不對(duì)的。電力改革后，必須改變對(duì)電網(wǎng)企業(yè)考核和激勵(lì)行為，不能沿用過(guò)去的傳統(tǒng)的考核指標(biāo)。電網(wǎng)企業(yè)這是公共事業(yè)，不能當(dāng)成公益性或商業(yè)類的公司，要單獨(dú)拿出來(lái)考核，不能把它的行為與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、工資指標(biāo)掛鉤，制定新的適合改革吼電網(wǎng)新任務(wù)的、激勵(lì)相容的電網(wǎng)考核辦法。
在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，主管部門不能把電網(wǎng)投資當(dāng)作應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑的工具，電網(wǎng)要有它的投資規(guī)律，并不是一個(gè)反周期、反經(jīng)濟(jì)危機(jī)的行業(yè)。經(jīng)濟(jì)下行也不宜以降低電價(jià)來(lái)刺激高耗能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
電網(wǎng)的投資要經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門批準(zhǔn)。電網(wǎng)的任何新增資產(chǎn)都必須經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門的批準(zhǔn)而監(jiān)管部門同時(shí)要有自己的一套體系來(lái)評(píng)估。因?yàn)殡娋W(wǎng)花每一分錢都會(huì)變成監(jiān)管部門成本加成的準(zhǔn)許成本，都會(huì)反映到電價(jià)中來(lái)。
我認(rèn)為，強(qiáng)而有力的標(biāo)尺監(jiān)管，而不是碎片化，這才是對(duì)電網(wǎng)科學(xué)的態(tài)度，軟的更軟，硬的更硬。而現(xiàn)在在這個(gè)問(wèn)題不夠清晰，可能反而是該硬的軟了，該軟的硬了。
省間壁壘、畫地為牢會(huì)導(dǎo)致雙輸
記者：近兩年電力供需寬松，省間壁壘問(wèn)題浮現(xiàn)，如何看待這么多年來(lái)電力行業(yè)的省間壁壘并沒有改善？
鄭新業(yè)：對(duì)省間壁壘必須旗幟鮮明地反對(duì)，要反對(duì)電力諸侯經(jīng)濟(jì)。但是對(duì)于諸侯電力，光有政策沒有用，還得有體制機(jī)制安排，最終還是要靠電力市場(chǎng)來(lái)緩解。然而繼續(xù)以省為單位推進(jìn)電力改革建設(shè)電力市場(chǎng)，省級(jí)壁壘必然更嚴(yán)重了?，F(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)在部分省是很難受的，一方面追求降電價(jià)，需要隔壁省的便宜電源，比如說(shuō)黑龍江需要蒙東的風(fēng)電，陜西需要四川的水電，而另外一方面則保本省的火電，保本省的煤礦，保本地的稅收、保本地的就業(yè)。
9號(hào)文實(shí)施到了今天，中央必須要說(shuō)話、亮明態(tài)度，旗幟鮮明地反對(duì)電力諸侯經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)在得有一個(gè)清晰的聲音和明確的態(tài)度告訴大家，省間壁壘是不對(duì)的，否則怎么能叫市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，怎么稱得上讓市場(chǎng)起決定性作用呢。
另外，還要告訴地方政府，畫地為牢其實(shí)是導(dǎo)致雙輸。首先是本省拿不到低價(jià)優(yōu)質(zhì)電力資源，這是其一。第二，各省割據(jù)其實(shí)是導(dǎo)致所有人都得不到好處，打破囚徒困境后，所有省份都開放，那么最后是所有人都得益。但是現(xiàn)在如果沒有外力的作用，只有某一個(gè)省開放，別的企業(yè)到它那里去了，把本省企業(yè)給擊跨了，本省的企業(yè)還沒法進(jìn)入別的省，所以大家都選擇不開放。
在這個(gè)問(wèn)題，必須回到習(xí)總書記所說(shuō)的統(tǒng)一的市場(chǎng)是必須要堅(jiān)持的。電改中，統(tǒng)一市場(chǎng)對(duì)所有人有好處的。幾十年來(lái)改革開放一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)就是打破了諸侯經(jīng)濟(jì)，打破地方保護(hù)主義，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。
電改中放開兩頭，不僅僅是放開競(jìng)爭(zhēng)主體，還是允許和鼓勵(lì)跨省競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)省級(jí)封鎖，讓企業(yè)不僅在省內(nèi)比拼，還要在省際比拼。如果中央不干預(yù)，每個(gè)省只能選擇割據(jù)了。
記者：但是現(xiàn)在看來(lái)區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)動(dòng)力不足，省級(jí)市場(chǎng)的積極性更高。
鄭新業(yè)：搭建好省級(jí)市場(chǎng)是電改起步，接下來(lái)要在條件成熟的地區(qū)，將區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)提上日程。
所有人都知道區(qū)域是最優(yōu)選擇，但如果沒有人推動(dòng)，所有人都會(huì)做出理性選擇，這就是所謂的囚犯困境。各個(gè)省都知道應(yīng)該建立跨省市場(chǎng)，西北六省市場(chǎng)和京津冀市場(chǎng)是最優(yōu)的，但是都不積極。而這種囚犯困境一定是第三方打破的，也就是中央一定要發(fā)揮主導(dǎo)作用。接下來(lái)，中央要專門花精力推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)，旗幟鮮明地提出反對(duì)什么，支持什么。
統(tǒng)一市場(chǎng)的好處是長(zhǎng)久地分享區(qū)域之間的資源，燙平短期的利益波動(dòng)?？雌饋?lái)今年吃虧了，但是長(zhǎng)期看，蛋糕是做大了。但是，不能出現(xiàn)規(guī)則好的時(shí)候順著你，不好的時(shí)候就撕毀，這就是體現(xiàn)中央政府的國(guó)家治理能力的時(shí)候。
除了這里說(shuō)的處理央地關(guān)系，還有前面提到的要科學(xué)對(duì)待電網(wǎng)，科學(xué)對(duì)待電力市場(chǎng)，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，這些就是我認(rèn)為九號(hào)文至今需要反思的地方。
