二是完善招標(biāo)規(guī)則，包括：明確按規(guī)定需要參與招標(biāo)的可再生能源發(fā)電項目，只有中標(biāo)才能獲得可再生能源補(bǔ)貼。建立保證金以及項目逾期建設(shè)懲罰機(jī)制，規(guī)范競標(biāo)主體行為。例如，對于陸上風(fēng)電，在每輪競標(biāo)結(jié)束之前，投標(biāo)者需要根據(jù)各自競標(biāo)的裝機(jī)容量，向聯(lián)邦網(wǎng)監(jiān)局預(yù)交30歐元/千瓦的保證金。中標(biāo)后，如果24個月內(nèi)項目未投運(yùn)，那么中標(biāo)者將會面臨懲罰，根據(jù)拖延時間，罰金最高達(dá)30歐元/千瓦。若30個月內(nèi)仍未投運(yùn)，則取消中標(biāo)資格。對于風(fēng)電和光伏發(fā)電采用按實(shí)際競標(biāo)價結(jié)算機(jī)制，且限定競標(biāo)價上限，如規(guī)定2017年陸上風(fēng)電參考風(fēng)機(jī)的最高競標(biāo)價不能超過7歐分/千瓦時，電價有效期20年。
三是劃定電網(wǎng)阻塞地區(qū)，引導(dǎo)陸上風(fēng)電優(yōu)化布局。由于過去幾年中可再生能源發(fā)展速度超出預(yù)定目標(biāo)，電網(wǎng)擴(kuò)建難以適應(yīng)，加劇了部分地區(qū)的電網(wǎng)阻塞。為促進(jìn)可再生能源與電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，《EEG 2017》規(guī)定，聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)管理局將劃定電網(wǎng)阻塞地區(qū)，電網(wǎng)阻塞區(qū)域陸上風(fēng)電發(fā)展規(guī)模將受到限制。預(yù)計這些區(qū)域中的每年新建風(fēng)電容量將僅為2013～2015年的58%。
實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)的關(guān)鍵因素
筆者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)風(fēng)電平價上網(wǎng)的關(guān)鍵因素有三點(diǎn)：
一是發(fā)電技術(shù)突破以及應(yīng)用規(guī)模的擴(kuò)大帶來的發(fā)電成本下降。隨著風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步及應(yīng)用規(guī)模的擴(kuò)大，可再生能源發(fā)電的成本顯著降低?！笆濉逼陂g，風(fēng)電設(shè)備和光伏組件價格分別下降了約20%和60%。目前，南美、非洲和中東一些國家的風(fēng)電、光伏項目招標(biāo)電價屢創(chuàng)新低，智利某個風(fēng)電項目上網(wǎng)電價只有0.3244元/千瓦時；西班牙也出現(xiàn)風(fēng)電項目競標(biāo)上網(wǎng)電價為0.33元/千瓦時，美國風(fēng)電長期購電協(xié)議價格已與化石能源發(fā)電達(dá)到同等水平。盡管如此，世界上各新能源發(fā)展大國，都沒有取消新能源補(bǔ)貼政策，美國的配額制和生產(chǎn)稅減免政策、德國等歐洲國家的電價補(bǔ)貼政策均有調(diào)整并沒有取消；英國由配額制轉(zhuǎn)而執(zhí)行差價合約。這些均表明，盡管風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)電成本有了明顯下降，個別項目出現(xiàn)超低價，但從各國的選擇來看，目前風(fēng)電等新能源發(fā)電還沒有到取消補(bǔ)貼、實(shí)現(xiàn)平價的時機(jī)。
二是風(fēng)電等新能源發(fā)電從項目開發(fā)到運(yùn)行消納的良性循環(huán)機(jī)制基本形成，棄風(fēng)率在合理的范圍（5%以內(nèi)）。我國與歐美國家不同，歐美等國通過電力市場的建設(shè)和完善，運(yùn)用市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了新能源發(fā)電從項目開發(fā)到運(yùn)行消納的良性循環(huán)機(jī)制，沒有出現(xiàn)嚴(yán)重棄風(fēng)棄光問題。我國新能源資源相對集中且開發(fā)規(guī)模大，新能源的項目開發(fā)與市場消納脫節(jié)，資源較好的“三北”地區(qū)棄風(fēng)、棄光問題突出。在此背景下，通知允許在風(fēng)電紅色預(yù)警地區(qū)新建規(guī)模不超過10萬千瓦風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目，并要求“確保風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目不限電”，然而在這些風(fēng)電紅色預(yù)警地區(qū)，估計沒有誰能確保示范項目不限電。在風(fēng)電項目開發(fā)到運(yùn)行消納的良性循環(huán)機(jī)制沒有形成之時，在棄風(fēng)問題突出的區(qū)域試點(diǎn)平價上網(wǎng)，除了加劇風(fēng)電消納矛盾之外，并無益處。
三是新能源配套的市場機(jī)制設(shè)計。發(fā)電成本和上網(wǎng)電價是兩個概念，在成熟的市場中，上網(wǎng)電價是由發(fā)電成本和市場供求關(guān)系共同決定的。因此即便風(fēng)電等新能源發(fā)電成本可以達(dá)到與常規(guī)電源相當(dāng)，但由于出力特性的差異，也并不意味著風(fēng)電等新能源與常規(guī)電源在電力市場可以實(shí)現(xiàn)平價。國際上歐美一些新能源開發(fā)規(guī)模較大的國家，隨著電力市場中新能源規(guī)模的擴(kuò)大，對已有電力市場進(jìn)行完善，建立了適應(yīng)新能源特點(diǎn)的一些新機(jī)制。如英國，建立了容量市場機(jī)制，德國根據(jù)新能源特點(diǎn)完善了輔助服務(wù)市場機(jī)制。
我國風(fēng)電發(fā)展前景及路徑展望
我國風(fēng)能資源豐富，陸上風(fēng)資源（70米高度）技術(shù)可開發(fā)量達(dá)到26億千瓦，其中內(nèi)蒙古、新疆、甘肅風(fēng)資源技術(shù)可開發(fā)量分別為15、4億和2.4億千瓦，合計約占風(fēng)資源技術(shù)可開發(fā)量的82%。截至2016年底，我國風(fēng)電開發(fā)規(guī)模僅占風(fēng)資源技術(shù)可開發(fā)量的5%，未來風(fēng)電開發(fā)潛力巨大。同時，我國風(fēng)電技術(shù)水平明顯提升，關(guān)鍵零部件基本國產(chǎn)化，5~6兆瓦大型風(fēng)電設(shè)備已經(jīng)試運(yùn)行，低風(fēng)速風(fēng)電技術(shù)取得突破性進(jìn)展，風(fēng)電開發(fā)利用成本在過去五年下降了約30%。我國風(fēng)電具備大規(guī)模發(fā)展的基礎(chǔ)。
從全球范圍來看，即使個別項目出現(xiàn)了超低中標(biāo)電價，主要新能源發(fā)展大國都沒有取消對風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，此時推出平價上網(wǎng)試點(diǎn)對于破解當(dāng)前風(fēng)電發(fā)展難題無益?！笆濉睍r期，風(fēng)電發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)通過政策調(diào)整，著力解決“棄風(fēng)”和補(bǔ)貼拖欠問題，建立風(fēng)電從項目開發(fā)到運(yùn)行消納的良性循環(huán)機(jī)制，為“十四五”乃至更長時期的風(fēng)電可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
到2020年前，合理控制風(fēng)電項目開發(fā)節(jié)奏，重點(diǎn)提高風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，通過采取優(yōu)化風(fēng)電開發(fā)布局，嚴(yán)格控制紅色預(yù)警區(qū)域新增風(fēng)電開發(fā)規(guī)模、適度控制橙色預(yù)警區(qū)域新增開發(fā)規(guī)模，加強(qiáng)配套電網(wǎng)，在最大限度提高本地消納能力基礎(chǔ)上擴(kuò)大消納范圍等措施，通過行政手段，力爭2020年基本解決棄風(fēng)問題，棄風(fēng)率控制在合理范圍，實(shí)現(xiàn)固定上網(wǎng)電價制度向固定電價補(bǔ)貼制度轉(zhuǎn)變，按照可支付補(bǔ)貼規(guī)模確定固定電價補(bǔ)貼額度，力爭零新增拖欠，同時開展風(fēng)電項目的招標(biāo)試點(diǎn)。
2020~2025年，綜合平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和可支付補(bǔ)貼能力確定風(fēng)電開發(fā)目標(biāo)，全面引入風(fēng)電項目招標(biāo)制度，執(zhí)行風(fēng)電固定補(bǔ)貼制度，并根據(jù)隨技術(shù)進(jìn)步風(fēng)電設(shè)備成本下降和可支付補(bǔ)貼規(guī)模，以“清陳欠，零拖欠”為目標(biāo)確定固定電價補(bǔ)貼年度下調(diào)幅度。同時鼓勵市場消納條件好的地區(qū)開發(fā)風(fēng)電項目，不享受補(bǔ)貼，不限制開發(fā)規(guī)模。根據(jù)電力市場建設(shè)進(jìn)度，開展風(fēng)電項目參與電力市場的試點(diǎn)。
2025年以后，隨著國內(nèi)電力市場的建成，規(guī)模以上風(fēng)電全部進(jìn)入電力市場，完善適應(yīng)大規(guī)模風(fēng)電參與系統(tǒng)平衡的輔助服務(wù)市場或容量市場機(jī)制，建立風(fēng)電從項目開發(fā)到運(yùn)行消納的良性循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正意義的風(fēng)電平價。
