新一輪電力體制改革歷經(jīng)兩年多的推進(jìn),成就令人矚目,已站在了新的歷史起點(diǎn)上。但前進(jìn)中的困難和問題也開始顯現(xiàn)?!鞍l(fā)展出題目,改革做文章”,深水區(qū)的電改在不斷前行的路上,矛盾和問題已然,但腳步卻將愈加鏗鏘。
2015年3月,以中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》頒發(fā)(以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文件)為標(biāo)志,新一輪電力體制改革的熱潮在全國(guó)強(qiáng)勢(shì)掀起。
兩年多來,電力體制改革取得重要進(jìn)展和積極成效,成為全面深化改革這一壯闊畫卷中濃墨重彩的一章。
全面電改獲實(shí)質(zhì)性突破
問題是時(shí)代的聲音。與以往的電改不同,此次電改堅(jiān)持問題導(dǎo)向,主要針對(duì)市場(chǎng)交易機(jī)制缺失、資源利用率不高;價(jià)格關(guān)系沒有理順,市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制尚未完全形成;政府職能轉(zhuǎn)變不到位,各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善;發(fā)展機(jī)制不健全,新能源和可再生能源開發(fā)利用面臨困難;立法修法工作相對(duì)滯后,制約電力市場(chǎng)化健康發(fā)展五大問題,實(shí)現(xiàn)目標(biāo)綜合,既要建立市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制、完善政府監(jiān)管體制、優(yōu)化行業(yè)組織形式,又要強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃、推進(jìn)能源法規(guī)建設(shè)、兼顧綠色發(fā)展與節(jié)能減排等多重訴求,系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)。
一是以6個(gè)配套文件為重點(diǎn),構(gòu)建電力體制改革的“四梁八柱”。緊密結(jié)合本次電改的“制改”特點(diǎn),圍繞推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)、輸配電價(jià)改革、售電側(cè)改革、電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行、有序放開發(fā)用電計(jì)劃、加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理等核心內(nèi)容,國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局制定出臺(tái)了6個(gè)配套文件,進(jìn)一步細(xì)化、明確了電力體制改革的有關(guān)要求和實(shí)施路徑。6個(gè)配套文件是一個(gè)有機(jī)整體,在9號(hào)文件引領(lǐng)下,和批復(fù)各地的試點(diǎn)文件一起,既架起了整個(gè)電改的四梁八柱,又完整構(gòu)成了相關(guān)重要改革的操作手冊(cè),為電改各項(xiàng)重大部署的落地,提供了基本依據(jù)。
二是落實(shí)改革主體責(zé)任,多模式、多層次試點(diǎn)格局初步形成。截至目前,云南、貴州等21省區(qū)市開展了電力體制改革綜合試點(diǎn),重慶、廣東等9省區(qū)市和新疆建設(shè)兵團(tuán)開展了售電側(cè)改革試點(diǎn),電力體制改革試點(diǎn)已經(jīng)覆蓋除西藏以外的所有?。▍^(qū)、市)。輸配電價(jià)改革已實(shí)現(xiàn)省級(jí)電網(wǎng)全覆蓋,為多方直接交易奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),成為9號(hào)文件頒布以來,第一項(xiàng)取得重大突破性成果的電改任務(wù)。今年進(jìn)行的第二批、第三批輸配電價(jià)改革,涉及到26個(gè)省,完成降價(jià)380億元。數(shù)字表明,電網(wǎng)企業(yè)涉及到與輸配電價(jià)不相關(guān)的或者不合理的金額比例是14.5%,達(dá)到1180億元。輸配電價(jià)改革后,平均輸配電價(jià)比現(xiàn)行購(gòu)銷差價(jià)每千瓦時(shí)減少1分錢,核減32個(gè)省級(jí)電網(wǎng)準(zhǔn)許收入約480億元。首輪輸配電價(jià)改革試點(diǎn)已全面完成,近日將由省級(jí)價(jià)格管理部門向社會(huì)公布。與此同時(shí),國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局日前表示,2018年底前我國(guó)將啟動(dòng)電力現(xiàn)貨交易試點(diǎn)。選擇部分區(qū)域和省開展電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn),研究建立中長(zhǎng)期交易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、以現(xiàn)貨交易發(fā)現(xiàn)價(jià)格的電力市場(chǎng)體系,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在“無現(xiàn)貨、不市場(chǎng)”的理念下,此舉無疑將為當(dāng)下的電改注入強(qiáng)大動(dòng)力。
三是交易機(jī)構(gòu)組建工作基本完成,促進(jìn)形成公開透明的交易平臺(tái)。交易機(jī)構(gòu)的建設(shè)和作用的發(fā)揮反映著地方電力體制改革的進(jìn)展水平。各級(jí)電力交易機(jī)構(gòu)已組建到位。北京、廣州電力交易中心相繼掛牌,成立了市場(chǎng)管理委員會(huì)。除海南、西藏以外,全國(guó)其他省份均建立了電力交易機(jī)構(gòu),其中云南、貴州、廣東、湖北、重慶等7省市組建了股份制交易機(jī)構(gòu)。
四是加快放開配售電業(yè)務(wù),有效激發(fā)市場(chǎng)活力。出臺(tái)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》和《有序放開配電業(yè)務(wù)管理辦法》,建立市場(chǎng)主體準(zhǔn)入退出機(jī)制和以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度。目前,全國(guó)注冊(cè)成立的售電公司已達(dá)7000家,改革為電力用戶提供了多樣化的選擇和不斷優(yōu)化增值的服務(wù)。規(guī)范開展第一批105個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與配電網(wǎng)投資,建立多元主體參與的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。國(guó)家能源局制定了對(duì)擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證的具體措施。105家增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)作為新一輪電改的重要突破口和改革“試金石”的作用正在積極顯現(xiàn)。日前,國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局又印發(fā)《推進(jìn)并網(wǎng)型微電網(wǎng)建設(shè)試行辦法》,為微電網(wǎng)健康有序發(fā)展提供政策支撐。
五是以擴(kuò)大電力市場(chǎng)化交易規(guī)模為重點(diǎn)的改革舉措,為企業(yè)降成本釋放巨大紅利。2016年一年,全國(guó)包括直接交易在內(nèi)的市場(chǎng)化交易電量突破1萬億千瓦時(shí),約占全社會(huì)用電量的19%。其中,直接交易電量接近8000億千瓦時(shí),同比增長(zhǎng)85%,為用戶節(jié)約電費(fèi)超過573億元。煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)方面,下調(diào)燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí)3分錢,并同幅度下調(diào)一般工商業(yè)銷售電價(jià),每年減少企業(yè)用電支出約225億元。完善兩部制電價(jià)方面,有效減輕了大工業(yè)用戶基本電費(fèi)負(fù)擔(dān),用電企業(yè)基本電費(fèi)支出年減少約150億元。通過以上改革舉措,全年共計(jì)減少企業(yè)電費(fèi)支出超過1000億。
2017年,全國(guó)市場(chǎng)化交易電量再創(chuàng)新高。來自國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局的信息表明,今年市場(chǎng)化交易電量將超過2萬億千瓦時(shí),占全社會(huì)用電量的35%以上。今年1—6月,各地簽訂直接交易年度、月度合同以及交易平臺(tái)集中交易電量累計(jì)9500萬千瓦時(shí),已執(zhí)行的合同度電平均降價(jià)4.7分。預(yù)計(jì)今年全年電力直接交易電量規(guī)模1.2萬億千瓦時(shí),同比增長(zhǎng)約50%。電力市場(chǎng)化交易持續(xù)給力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
改革深水區(qū)問題露水面
習(xí)總書記曾經(jīng)指出:“中國(guó)改革經(jīng)過30多年,已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū),可以說,容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了,好的肉都吃掉了,剩下的都是難啃的硬骨頭”。
回顧新一輪電力體制改革兩年多的推進(jìn),成就令人矚目,但各種困難和問題也開始顯現(xiàn)。從上世紀(jì)80年代集資辦電,到本世紀(jì)初實(shí)行的廠網(wǎng)分開,30多年探索,深水區(qū)的電改在不斷前行的路上,活力和動(dòng)力持續(xù),矛盾和問題已然。
一是電力體制改革陷入“電改就是降價(jià)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。新一輪電力體制改革是我國(guó)全面深化改革的重要組成部分。根本目的是堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向,實(shí)現(xiàn)的是多目標(biāo),發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。不能把電改簡(jiǎn)單等同于降價(jià),市場(chǎng)化定價(jià)要尊重市場(chǎng)規(guī)律,并不是只降不漲,降價(jià)的收益分配也是市場(chǎng)化的過程,應(yīng)該由市場(chǎng)來決定。
但從各地電力體制改革的實(shí)際情況來看,市場(chǎng)化交易基本采取直接交易的方式,由電力用戶向發(fā)電企業(yè)或通過售電公司購(gòu)電,基本是在打降電價(jià)之牌,將推行直接交易作為降成本的重要舉措。與上一輪電力體制改革不同,本輪電力體制改革的參與主體引入了地方政府和電力用戶,一定程度上,地方政府成為本次改革的實(shí)際操刀者,在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下,降電價(jià)成為有的地方政府降成本的“有效手段”。
二是配售電企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力尚不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。雖然各地售電公司如過江之鯽涌向市場(chǎng),短短兩年多時(shí)間就逾7000家,對(duì)電力用戶的爭(zhēng)奪可謂激烈,但真正有電可售并賺錢的并沒有想象的那么多。
有媒體作過統(tǒng)計(jì),以國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)售電公司最多的兩個(gè)省份為例:在山東,工商注冊(cè)829家售電公司,然而,通過交易中心公示并拿到售電資質(zhì)的只有335家,有交易記錄的售電公司只有43家;在廣東,共計(jì)774家工商注冊(cè)售電公司,但進(jìn)入售電名錄的僅309家,已經(jīng)步入售電公司參與競(jìng)價(jià)的第二年,有交易記錄的售電公司卻僅有116家。
售電公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng),競(jìng)爭(zhēng)手段單一,除了“吃差價(jià)”這一模式外,其他綜合能源管理、節(jié)能服務(wù)等增值服務(wù)的作用尚不明顯,甚至質(zhì)疑部分售電公司為“皮包公司”的聲音開始出現(xiàn)。尤其是電網(wǎng)企業(yè)關(guān)聯(lián)售電公司一旦進(jìn)入市場(chǎng),其人員優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)不言而喻,如何確保公平競(jìng)爭(zhēng),在人員、場(chǎng)所、數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行物理隔離,對(duì)其實(shí)行非對(duì)稱監(jiān)管,又是一個(gè)亟待研究的課題。
三是直接交易市場(chǎng)化程度不高,約束機(jī)制不到位。通過市場(chǎng)化交易發(fā)現(xiàn)價(jià)格,逐步形成由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制是電力體制改革的重要目標(biāo)。目前,隨著《電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則(暫行)》的出臺(tái),各地開展的電力直接交易與輔助服務(wù)補(bǔ)償?shù)绕渌灰滓焉仙秊橹贫纫?guī)范,為電力市場(chǎng)化交易規(guī)范有序進(jìn)行了提供了保障。
隨著本輪電改的啟動(dòng),原本不能與發(fā)電廠直接交易的中小用戶,可以通過配電、售電公司來實(shí)現(xiàn)交易,彌補(bǔ)了多年來我國(guó)電力市場(chǎng)的一種缺失,應(yīng)該說是電改的一大進(jìn)步。
但縱觀目前各地直接交易的開展情況,有的地方特別是高耗能產(chǎn)業(yè)占比較高的地方,在直接交易過程中,違背市場(chǎng)定價(jià)原則,采取行政手段人為降低電價(jià)的現(xiàn)象仍有發(fā)生。特別是能夠進(jìn)入直接交易名單的大用戶,有的不是市場(chǎng)選擇的結(jié)果,而是由地方政府部門確定,一定意義上,大用戶直購(gòu)變成了對(duì)大用戶的優(yōu)惠。同時(shí),個(gè)別省份還“謝絕”了售電公司的參與,由電網(wǎng)企業(yè)代理中小用戶參與直接交易,造成了市場(chǎng)主體的混淆,與9號(hào)文件培育和放開售電側(cè)市場(chǎng)的精神相悖。
大多?。▍^(qū)、市)的電力用戶一旦進(jìn)入名單,不僅可以享受較低的電價(jià),而且電力電量不平衡的責(zé)任還由其他未進(jìn)入名單電力用戶和發(fā)電企業(yè)承擔(dān),電力用戶承擔(dān)偏差和輔助服務(wù)的機(jī)制尚未有效建立,約束考核機(jī)制不健全。
四是電力市場(chǎng)中操縱市場(chǎng)、控制價(jià)格的情況時(shí)有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),近兩年已有山西、安徽、河南等地發(fā)電企業(yè)出現(xiàn)涉嫌串謀、壟斷價(jià)格的行為,相應(yīng)政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)做出反應(yīng),對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行了處罰。
在電力市場(chǎng)建設(shè)推進(jìn)的同時(shí),如何完善交易規(guī)則、防范市場(chǎng)力,如何判定串謀行為、如何處罰,電力體制改革如何與供給側(cè)改革、國(guó)企改革協(xié)調(diào)一致推進(jìn),都將是今后一段時(shí)間內(nèi)必須研究和正視的問題。
進(jìn)一步推進(jìn)改革的幾點(diǎn)建議
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“改革開放只有進(jìn)行時(shí),沒有完成時(shí)”。面對(duì)已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)的電力體制改革,我們必須時(shí)刻高舉改革的旗幟,以船到中流須勇進(jìn)的韌勁膽識(shí),以改革永遠(yuǎn)在路上的使命擔(dān)當(dāng),匯聚共識(shí),戮力同心,堅(jiān)定不移地推動(dòng)電力體制改革向縱深發(fā)展。
一是要及時(shí)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)三年來電改進(jìn)展進(jìn)行必要總結(jié)梳理。本次改革大的原則由國(guó)家層面掌握,但具體方案、實(shí)施細(xì)則由地方主導(dǎo),這種背景下,有必要建立科學(xué)合理評(píng)估機(jī)制,必要時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu),對(duì)各地電力體制改革效果進(jìn)行全方位評(píng)估,保證改革方案符合中央精神。
評(píng)估工作應(yīng)立足于肯定成績(jī)、指出問題,防止各地落實(shí)9號(hào)文件出現(xiàn)跑偏的問題。發(fā)揮各方力量,加強(qiáng)監(jiān)管檢查,確保各地與中央電力體制改革原則和頂層設(shè)計(jì)精神保持一致。
二是進(jìn)一步完善電力市場(chǎng)交易規(guī)則,確保改革不走彎路、不抄“近路”。要在尊重電力系統(tǒng)物理屬性和地區(qū)差異的原則下,根據(jù)資源稟賦、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、用戶特點(diǎn)和負(fù)荷特性,完善各地電力市場(chǎng)交易規(guī)則,著力推進(jìn)電力中長(zhǎng)期交易、輔助服務(wù)市場(chǎng)及現(xiàn)貨市場(chǎng)。
要有意識(shí)的培育售電企業(yè),壯大售電側(cè)的市場(chǎng)力量,絕不能越俎代庖,要充分發(fā)揮售電公司代理用戶多、整合曲線處理偏差考核能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì),鼓勵(lì)售電公司通過優(yōu)化組合減少偏差考核費(fèi)用,讓真正有能力的售電公司脫穎而出,激發(fā)市場(chǎng)活力。
三是充分發(fā)揮交易機(jī)構(gòu)的作用,拓展交易范圍。交易機(jī)構(gòu)是電力市場(chǎng)化改革的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵平臺(tái),其發(fā)揮作用的水平一定程度上反映了各地電力體制改革的進(jìn)展水平。
從全國(guó)來看,區(qū)域和省級(jí)交易機(jī)構(gòu)已組建到位,并發(fā)揮了應(yīng)有的作用,但是各地發(fā)展不夠平衡,電力交易機(jī)構(gòu)的交易范圍、交易品種和業(yè)務(wù)量仍然有限。要把交易機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的水平作為衡量各地電力體制改革進(jìn)展的重要標(biāo)志。
當(dāng)前,既要推進(jìn)中長(zhǎng)期交易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、以現(xiàn)貨交易發(fā)現(xiàn)價(jià)格的電力市場(chǎng),還要鼓勵(lì)合同轉(zhuǎn)讓機(jī)制,以及優(yōu)先發(fā)電權(quán)交易。
要加快放開交易主體的跨省跨區(qū)限制。現(xiàn)階段,因?yàn)橛布浖煞矫嬷萍s,跨區(qū)域交易仍然受到很大限制,缺少全國(guó)性的交易市場(chǎng)。但是,市場(chǎng)也可以對(duì)電網(wǎng)的跨區(qū)域建設(shè)提出要求,推動(dòng)電網(wǎng)建設(shè)的跨區(qū)域市場(chǎng)化。一個(gè)辦法是組建跨區(qū)域的全國(guó)性電力交易機(jī)構(gòu),另一個(gè)辦法是在現(xiàn)有的交易機(jī)構(gòu)中培育全國(guó)性交易機(jī)構(gòu)。同時(shí),要鼓勵(lì)市場(chǎng)主體跨區(qū)域注冊(cè),攪活一池春水。
四是處理好頂層設(shè)計(jì)和摸石頭過河的關(guān)系,注重電改的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。頂層設(shè)計(jì)是目標(biāo)和方向,摸石頭過河是具有中國(guó)智慧的改革辦法。二者是辯證統(tǒng)一的,推進(jìn)局部的階段性改革要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革的基礎(chǔ)上來謀劃。
對(duì)必須取得突破但一時(shí)還不那么有把握的改革,可以采取試點(diǎn)探索、投石問路的方法,看準(zhǔn)了、取得成效了再推開。比如售電側(cè)的逐步放開和準(zhǔn)入問題,如跨區(qū)域性全國(guó)交易機(jī)構(gòu)的建立問題,是單獨(dú)組建還是就現(xiàn)有機(jī)構(gòu)培育,完全可以讓市場(chǎng)來選擇,在試的過程中發(fā)展和認(rèn)識(shí),在試的過程中注重總結(jié)、做出決斷。
要充分把握本次電改具體方案、實(shí)施細(xì)則地方主導(dǎo)的特點(diǎn),既尊重地方的首創(chuàng)精神,鼓勵(lì)基層大膽試驗(yàn)、大膽突破,又要加強(qiáng)宏觀思考,遵循頂層設(shè)計(jì)。特別是針對(duì)個(gè)別政府部門和地方以改革名義出臺(tái)的并不完全符合市場(chǎng)化方向的政策措施,影響電力體制改革有序推進(jìn)的問題和現(xiàn)象,我們必須堅(jiān)持“鏈?zhǔn)礁母铩钡乃悸?,即以問題為導(dǎo)向的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革,以改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性為目標(biāo),完善跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案,以此打破困局,以整體的合力和各主體之間的有效協(xié)同,引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)揮其決定性作用,促進(jìn)電力資源的優(yōu)化配置。
十多年前,習(xí)近平總書記曾用“發(fā)展出題目,改革做文章”來概括浙江改革開放以來走過的改革之路,今天,面對(duì)新一輪電改,我們更應(yīng)該秉持這種理念,繼續(xù)前行。“困難是壓力,困難是挑戰(zhàn),困難中往往也蘊(yùn)藏著機(jī)遇,克服困難也就意味著抓住了機(jī)遇,贏得了先機(jī)”。唯改革創(chuàng)新者勝。電力工業(yè)發(fā)展的歷史就是一部改革的歷史,就是一段“發(fā)展出題目,改革做文章”的歷程,從這個(gè)意義上說,改革就是電力自身的秉性?!暗离m邇,不行不至,事雖小,不為不成”。當(dāng)下,需要的是堅(jiān)定信心,凝聚力量,以踏石留印的作風(fēng),以鍥而不舍的精神,全面落實(shí)9號(hào)文件精神和配套文件的部署,努力書寫好習(xí)總書記能源革命戰(zhàn)略的電力篇章。