構建以低碳為統(tǒng)領的
電力綠色發(fā)展體系
“目前我們對于控碳或是控煤的認識上還存在很多誤區(qū)。要構建碳市場的頂層設計，首先要認識到，在目前控煤不是突破碳約束的關鍵，是否實現(xiàn)低碳才是推進電力綠色發(fā)展的成敗要因?！蓖踔拒幷f，“要以碳統(tǒng)領來統(tǒng)籌其他效率，以碳排放量為統(tǒng)一考核標準，通過市場化手段推進碳資產(chǎn)地位的確認，才能有效解決當前電力發(fā)展的主要矛盾，引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構重組?！?/p>
長久以來，關于“去碳化”與“去煤化”的爭論不絕于耳，而對于以煤為主的我國能源結(jié)構和資源稟賦而言，單純控制煤炭的使用量來達到減碳目標并非最佳選擇。目前我國通過技術手段、結(jié)構調(diào)整、以及市場和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放總量、碳排放強度方面取得積極成效。在我國碳減排宏觀目標確立的基礎上，應以低碳發(fā)展為統(tǒng)領，建立健全配套法規(guī)政策體系，與電力體制改革有效銜接，通過市場化手段，鼓勵和創(chuàng)新低碳能源生產(chǎn)和消費。
“從目前碳市場推進的程度來說，我國碳市場建設已經(jīng)有了一定的法規(guī)基礎，這是以國家戰(zhàn)略和政治決策為統(tǒng)籌，在全國人大的決議和電力發(fā)展五年規(guī)劃里都有推進碳市場建設的具體表述。但目前，碳市場的法律基礎不牢，還不能做到法制化管理，應當加快推進依法減碳進程?！蓖踔拒幷J為，“碳市場說簡單就簡單，說復雜也相當復雜。頂層設計是一個全局性、系統(tǒng)性、綜合性很強的命題。由于碳市場涉及到專業(yè)領域、地域、主體、政府機構等方方面面，在碳市場的立法中應當站在新時代的高度，結(jié)合政策體制改革完善原有的法律法規(guī)架構?，F(xiàn)在雖然有了一定的法規(guī)基礎，但是頂層設計還沒有完全的明確，缺少法律層面上的制度。在部門關系、基本原則等方面都需要進一步明確?！?/p>
市場導向，政策先行，清晰明確的政策是實施碳排放交易的基礎。目前電力行業(yè)實施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關制度尚不完善，有關碳交易的法律和相關政策缺失，如應對氣候變化法、碳排放權交易管理條例、碳交易市場規(guī)則等尚未正式出臺。同樣，對于現(xiàn)有法規(guī)政策也有待進一步完善，能源資源、節(jié)能降耗、污染物減排等法規(guī)政策對電力企業(yè)低碳、環(huán)保、節(jié)能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問題。由于節(jié)能、減碳、減常規(guī)污染物之間既互相促進，也有互相矛盾的情況，法規(guī)政策間協(xié)調(diào)不夠，將直接觸及各種目標之間不協(xié)調(diào)的矛盾點，導致電源與電網(wǎng)不協(xié)調(diào)、可再能源發(fā)電無序發(fā)展、煤電發(fā)展定位搖擺等問題，影響到節(jié)能、環(huán)保、減碳之間的協(xié)調(diào)和銜接。比如過度環(huán)保要求會增加能耗；過度節(jié)能會增加水資源等消耗，節(jié)能并不一定減碳等，還影響到強制性的限額要求與排污權交易等市場機制在應用上的矛盾；節(jié)能、環(huán)保調(diào)度與經(jīng)濟性的矛盾，減少棄風棄水與煤電利用小時數(shù)下降造成能耗升高的矛盾等。
“目前，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關的政策、制度和標準，為科學推進碳市場、更好地發(fā)揮碳市場作用提供有利條件。”王志軒介紹，黨的十九大提出要更好發(fā)揮政府的作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制。在碳交易市場組建初期，政策的整合和政府職責的協(xié)調(diào)要同步推進。在碳市場和碳稅的選擇上，能夠采用碳排放權交易的應盡可能采用，當不宜采用碳排放權交易時，應考慮碳稅及其他政策工具，但是政策之間不宜交叉矛盾。如節(jié)能量控制、綠證等，要與碳市場相協(xié)調(diào)，當交叉不可避免時，應給予企業(yè)充分的選擇權。當然并不是說將所有政策合并歸一，而是要化繁為簡，科學配置各種政策機制。同時，要加強和整合與碳排放權管理有關的政府機構的職責，統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置各部門權力，明確職責。在碳市場管理上，要進一步明確界定中央和地方政府職權，主管部門和其他部門的責任。政府部門權力的重新配置是整合各種政策的關鍵要素。
