光伏發(fā)電是可再生能源開發(fā)利用的重要組成部分?！笆濉币詠?，我國光伏發(fā)電市場逐步擴大，特別是2013年國家出臺了《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》及其配套扶持政策后，我國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大。據(jù)國家能源局統(tǒng)計，自2013年起，我國光伏發(fā)電連續(xù)3年新增裝機容量超過1000萬千瓦；截至2017年6月底，我國的光伏累計裝機達100吉瓦，累計裝機容量全球第一。
土地問題關(guān)系千家萬戶，支撐各行各業(yè)。光伏發(fā)電項目發(fā)展同樣離不開用地政策的支持。光伏發(fā)電屬于新興產(chǎn)業(yè)，其用地方式與傳統(tǒng)的發(fā)電項目相比具有一定特殊性。很多光伏項目通過占用耕地、園地、林地、草地和水面建設(shè)電池方陣，基本上不破壞原來的土地現(xiàn)狀，對原有的土地利用功能影響也較小，甚至提出了“農(nóng)光互補”、“林光互補”、“漁光互補”等概念。也有觀點認為，光伏發(fā)電項目屬于建設(shè)項目，實際占用耕地等農(nóng)用地影響原來的生產(chǎn)業(yè)態(tài)，所謂“農(nóng)光互補”只對部分農(nóng)作物而言（如蘑菇種植），并不具有普遍性，應當按照建設(shè)用地管理。因此，各個地方對光伏項目適用的土地管理政策也不盡相同。如何界定光伏發(fā)電項目用地性質(zhì)，具體適用哪種用地政策，業(yè)界迫切希望土地管理部門給予統(tǒng)一且明確的規(guī)定。
為支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確用地管理政策，國土資源部、國家林業(yè)局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號，以下簡稱“5號文件”）、國家林業(yè)局2015年11月印發(fā)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號）、2015年12月國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》、2016年10月《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項的函》（國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號函”）、2017年9月國土資源部國務(wù)院扶貧辦國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱“8號文件”），部分地方政府也出臺了相關(guān)政策，對光伏項目項目用地做出規(guī)范和界定。筆者以國土資源部2015年5號文件和2017年8號文件為重點，結(jié)合土地管理的法律政策，就光伏發(fā)電項目用地的具體政策和取得方式進行簡要梳理。
一、2015年5號文件光伏發(fā)電項目的用地政策
5號文件從光伏發(fā)電項目占用地類和利用方式方面進行了區(qū)分，實行分類管理。
1、對于占用未利用地的，區(qū)分為不壓占土地用地部分和永久性建筑用地部分。一是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發(fā)電項目，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案。這主要是指光伏方陣用地，可以按照未利用地原來的用途管理，不需要辦理未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。二是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的光伏發(fā)電項目，建設(shè)項目永久性建筑用地部分，應依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。主要是指變電站及運行管理中心用地和集電線路中的桿塔基礎(chǔ)用地，這部分用地應當依法辦理未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)。
2.對于占用農(nóng)用地的，規(guī)定所有用地部分均應按建設(shè)用地管理。也就是說，光伏發(fā)電項目占用農(nóng)用地的，不論光伏方陣用地，還是變電站及運行管理中心用地和集電線路用地，都需要按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，按照建設(shè)用地管理。其中涉及辦理集體土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，以及國有建設(shè)用地供應手續(xù)，與傳統(tǒng)的建設(shè)項目用地沒有區(qū)別。
5號文件為了鼓勵扶持作為新興產(chǎn)業(yè)，對光伏發(fā)電項目項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，且不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分給予了政策便利，規(guī)定可以采取租賃的方式取得，不需要按照建設(shè)用地管理。但對此前廣泛探討的“農(nóng)光互補”、“漁光互補”模式，實際上做了禁止性的規(guī)定。
2016年國土資源部辦公廳的1638號函，進一步明確支持光伏項目使用未利用地和存量建設(shè)用地；對于占用農(nóng)用地的，包括光伏方陣在內(nèi)所有用地必須按照建設(shè)用地管理，履行規(guī)劃、計劃、征收、轉(zhuǎn)用、供應審批手續(xù)。
國土資源部5號文件和1638號函公布實施之后，原來部分地方允許光伏方陣占用農(nóng)用地的政策也不再實施，部分光伏項目投資無法落地。
二、2017年8號文件關(guān)于光伏發(fā)電的具體政策
5號文件和1638號函的發(fā)布實施，雖然對光伏項目用地做了政策界定，但并沒有實際解決光伏發(fā)電項目占用農(nóng)用地辦理建設(shè)用地審批的時間成本和費用成本，沒有回應光伏發(fā)電項目中占地面積最大的電池方陣建設(shè)施工對農(nóng)用地破壞較小，不改變原來的地表狀態(tài)和利用功能，不破壞原有的耕作層等現(xiàn)實問題。特別是近兩年，隨著我國西北地區(qū)“棄光限電”問題頻頻發(fā)生，光伏發(fā)電項目出現(xiàn)從西北向東南轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，光伏發(fā)電項目占用農(nóng)用地辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的矛盾日益突出。
為了解決光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的用地問題，特別是加大對光伏扶貧項目的用地支持，2017年9月25日國土資源部聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦、國家能源局下發(fā)了8號文件，對原來5號文件中的光伏發(fā)電用地政策進行了完善和規(guī)范。8號文件主要是明確了光伏扶貧項目用地及利用農(nóng)用地復合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目的用地新規(guī)，其余光伏項目用地仍須嚴格執(zhí)行5號文件的規(guī)定。
1、關(guān)于光伏扶貧項目的用地政策
一是明確適用范圍。8號文件明確規(guī)定，光伏扶貧項目包括深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目。二是實行分類管理。第一，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；第二，場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；第三、光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)；第四、采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
2、關(guān)于光伏復合項目建設(shè)的用地政策
一是關(guān)于“光伏復合項目”的含義。8號文件并未對“利用農(nóng)用地復合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目”的具體含義做出明確界定，但可以理解為原來一直討論的“農(nóng)光互補”、“漁光互補”項目，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)等農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)和光伏發(fā)電一體建設(shè)的項目。二是要明確光伏復合項目建設(shè)標準。8號文件要求，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復合項目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認定標準，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。三是對光伏復合項目建設(shè)實行分類管理。第一，對于符合本地區(qū)光伏復合項目建設(shè)要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；第二，場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；第三，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；第四，采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
8號文件的出臺，直面長期探討的光伏發(fā)電占用農(nóng)用地中的“農(nóng)光互補”、“漁光互補”問題，解決了占地面積最大的光伏方陣占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地按建設(shè)用地管理的問題，對促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義不言而喻。
8號文件也對保護耕地在內(nèi)的農(nóng)用地做了特別規(guī)定，對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面，破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位應恢復原狀，未按規(guī)定恢復原狀的，應由項目所在地能源主管部門責令整改。
特別需要強調(diào)的是，除8號文件確定光伏扶貧項目及光伏復合項目外，其他光伏發(fā)電站項目用地應嚴格執(zhí)5號文件規(guī)定。
三、關(guān)于光伏發(fā)電項目用地的取得方式
根據(jù)現(xiàn)有的法律政策規(guī)定，光伏發(fā)電項目可以采取多種方式取得土地。
（一）一般租賃方式取得
通過租賃的方式取得項目用地，能夠大幅降低項目前期成本，有利于支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
1、使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發(fā)電項目，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，5號文件明確規(guī)定可采取租賃的方式，由雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案。這里可以區(qū)分兩種情況，一是使用國有未利用地的，用地單位應當和縣級國土資源部門簽訂國有土地租賃合同，二是使用農(nóng)民集體所有未利用地的，用地單位應當和集體經(jīng)濟組織簽訂出租補償協(xié)議，然后報縣級國土資源部門備案。
2、8號文件確定的光伏扶貧項目及光伏復合項目中的光伏方陣需要占用基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，涉及農(nóng)村承包地的，可以和村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民簽訂租賃合同，履行承包地出租手續(xù)；涉及國用耕地及其他農(nóng)用地的，可以和國有農(nóng)用地權(quán)利主體簽訂租賃合同，履行國有農(nóng)用地租賃管理內(nèi)部手續(xù)。
（二）國有建設(shè)用地租賃方式
使用國有建設(shè)用地的光伏發(fā)電項目，可以通過國有土地租賃的方式取得。近幾年土地供應政策中最為突出變化，就是在供地方式更為靈活，原來較少使用的國有土地租賃的方式被優(yōu)先使用，“先租后讓、并讓并舉”成為土地供應政策的最大亮點。
5號文件明確規(guī)定鼓勵以租賃等多種方式向中小企業(yè)供應土地。積極推行先租后讓、租讓結(jié)合供應方式。以先租后讓等方式供應土地涉及招標拍賣掛牌的，招標拍賣掛牌程序也可在租賃供應時實施，租賃期滿符合條件的可轉(zhuǎn)為出讓土地。2016年《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)﹤產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引﹥的通知》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）第八條中也規(guī)定，“各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式使用土地”（各類產(chǎn)業(yè)用地不包括房地產(chǎn)用地）。
（三）劃撥方式取得
1、《國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號）中規(guī)定，光伏發(fā)電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。所以，光伏發(fā)電項目中建設(shè)永久性建筑用地部分，依法按建設(shè)用地辦理審批手續(xù)后，可以通過劃撥方式取得土地。
2、5號文件規(guī)定，新產(chǎn)業(yè)項目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應。《劃撥用地目錄》中電力設(shè)施用地部分，規(guī)定了發(fā)（變）電主廠房設(shè)施及配套庫房設(shè)施，發(fā)（變）電廠（站）的專用交通設(shè)施，配套環(huán)保、安全防護設(shè)施，新能源發(fā)電工程電機，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設(shè)施，資源觀測設(shè)施等項目可以通過劃撥方式供地。
（四）出讓方式取得
出讓是國有建設(shè)用地供應的主要方式，出讓包括協(xié)議出讓和以招標拍賣掛牌方式出讓。5號文件也明確規(guī)定，出讓土地依法需以招標拍賣掛牌方式供應的，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，可將投資和產(chǎn)業(yè)主管部門提出的產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標準、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應前置條件。這樣的規(guī)定可以為光伏發(fā)電項目取得用地提供一些便利，促進光伏產(chǎn)業(yè)有序競爭健康發(fā)展。
四、關(guān)于光伏發(fā)電站項目用地標準
為了促進光伏產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用，完善了我國的用地標準體系，2015年12月，國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》（以下簡稱《指標》），具體規(guī)定了光伏發(fā)電站工程項目用地標準。
1、關(guān)于適用的范圍：主要適用于新建、改建和擴建地面光伏發(fā)電站工程項目。光伏發(fā)電形式可分為分布式光伏發(fā)電和集中式光伏發(fā)電，分布式光伏發(fā)電一般不占地或是占地比較有限，《指標》不涉及此類項目。
2、關(guān)于指標的體系：分為總體指標和分項指標。總體指標是對項目用地規(guī)模的總體控制；依據(jù)功能分區(qū)，還規(guī)定了光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路和場內(nèi)道路4個分項指標。
3、關(guān)于指標設(shè)計考慮的主要因素。因為光伏發(fā)電站工程項目用地的規(guī)模大小，與光伏組件的發(fā)電效率、安裝所在緯度、項目所在地形區(qū)類別、光伏方陣排列安裝方式以及升壓站的升壓等級有直接關(guān)系，所以，《指標》中的總體指標是按照這幾項因素最終計算確定的。
4、設(shè)定了用地指標的上限。關(guān)于根據(jù)綜合計算結(jié)果分析，確定了以100公頃作為10兆瓦光伏電站用地面積的上限。
需要注意的是，光伏發(fā)電項目如需占用河道、草地、林地的，除了應遵守國家對土地管理的規(guī)定之外，還要考慮到水利、草原、林業(yè)等部門的管理規(guī)定，辦理相應的監(jiān)管審批手續(xù)。
附：國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見
各省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團國土資源、扶貧、能源主管部門，各派駐地方的國家土地督察局：
國土資源部會同有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》（國土資規(guī)［2015］5號）以來，對促進光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到積極作用。隨著光伏扶貧工作力度不斷加大，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，對用地管理提出了新的要求，為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策，現(xiàn)就支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地提出以下意見：
一、總體要求
各地應當依據(jù)國家光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和本地區(qū)實際，加快編制本地區(qū)光伏發(fā)電規(guī)劃，合理布局光伏發(fā)電建設(shè)項目。光伏發(fā)電規(guī)應符合土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，可以使用未利用土地，不得占用農(nóng)用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴禁在國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項目。
除本文件確定的光伏扶貧項目及利用農(nóng)用地復合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目（以下簡稱光伏復合項目）外，其他光伏發(fā)電站項目用地應嚴格執(zhí)行國土資規(guī)【2015】5號文的規(guī)定，使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協(xié)議，報當?shù)乜h級國土資源主管部門備案，其他用地部分應當辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。新建、改建和擴建地面光伏發(fā)電站工程項目，按建設(shè)用地和未利用地管理的，應嚴格執(zhí)行《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》（國土資規(guī)【2015】5號文）要求，合理利用土地。
二、積極保障光伏扶貧項目用地
對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
三、規(guī)范光伏復合項目用地管理
對于使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復合項目建設(shè)的，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復合項目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認定標準，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。其中對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面，破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。
對于符合本地區(qū)光伏復合項目建設(shè)要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
四、強化光伏發(fā)電項目用地利用監(jiān)管
光伏發(fā)電站項目用地中按農(nóng)用地、未利用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層的部分，否則，應當依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，未辦理審批手續(xù)的，按違法用地查處。對于布設(shè)后未能并網(wǎng)的光伏方陣，應由所在地能源主管部門清理。光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位未恢復原狀。未按規(guī)定恢復原狀的，應由項目所在地能源主管部門責令整改到位。
五、建立部門聯(lián)合監(jiān)管機制
項目所在地市、縣的國土資源主管部門在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)項目違反本通知規(guī)定，應將相關(guān)情況通知同級能源主管部門，并逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領(lǐng)域失信主體名單，組織實施聯(lián)合懲戒。國土資源部將根據(jù)行業(yè)管理需要，適時對各類光伏發(fā)電項目用地開展專項監(jiān)測。
本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期五年。（作者系北京金誠同達律師事務(wù)所土地礦產(chǎn)法律顧問）
