編者按：自2015年電力體制改革中發(fā)9號文件頒布以來，我國深化電力體制改革全面推進，各項工作均取得階段性成果。中發(fā)9號文件配套文件《關于推進輸配電價改革的實施意見》進一步明確了要核定、發(fā)布和執(zhí)行獨立的輸配電價，這對加強輸配電業(yè)務監(jiān)管以及轉變電網企業(yè)經營模式、推動電力市場交易具有重大意義。

　　作為踐行“管住中間、放開兩邊”改革主旨的關鍵環(huán)節(jié)，本次輸配電價改革既是標志著我國第一次形成獨立輸配電價體系，實現基于規(guī)則的現代監(jiān)管的里程碑事件，同時還關系著電力市場化改革、增量配電改革、售電側改革等其他專項改革的推進進程。

　　2018年8月，由中國電力企業(yè)聯合會牽頭，聯合電網企業(yè)、發(fā)電企業(yè)共同組成調研課題組，對全國輸配電價核準、發(fā)布、執(zhí)行情況進行了深入調研，并撰寫了《輸配電價改革情況調研報告》。本文特節(jié)選該報告中“問題及對策”章節(jié)內容，以供讀者參考。

　　課題組組長、中電聯行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜認為，我國首輪省級電網輸配電價已核定公布，區(qū)域電網定價在省級電網輸配電價核定基礎上作了進一步明確，專項輸電線路工程定價辦法對價格計算方法和價格形式作了規(guī)定，地方電網和增量配電網的定價辦法、調整機制和結算制度也有了具體要求。至此，我國基本建立了涵蓋省級電網、區(qū)域電網、跨區(qū)跨省專項工程、地方和增量配電網的輸配電價體系以及對其各環(huán)節(jié)實施成本監(jiān)審機制，從無到有實現了前所未有的突破，為電力市場建設奠定了堅實的基礎，并向實體經濟釋放了改革紅利。

　　同時，薛靜也指出，在輸配電價核定、成本監(jiān)審政策和具體配套措施中尚存在著一定的問題和不足，需要隨著改革的不斷深化，逐步改變交叉補貼的方式、厘清普遍服務政企職責、降低政府基金及附加比重、加強對轉供電環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并統(tǒng)籌考慮輸配電價核價細則，在保障電網企業(yè)合理收益的同時，完善電網企業(yè)考核制度，疏解監(jiān)管與考核間的矛盾。

　　輸配電價改革過程中存在的主要問題

　　隱形交叉補貼存在，虛高了工商企業(yè)電價

　　首輪輸配電價核定，并沒有明確各地交叉補貼規(guī)模和處理方式，不同用戶間、不同地區(qū)間的電價交叉補貼仍然在扭曲著電價體系、抑制資源配置的效率，對居民和農業(yè)的交叉暗補現象在嚴重侵蝕工商企業(yè)的合理利潤，提高工商企業(yè)市場競爭能力的空間受限。

　　長期存在的隱形交叉補貼規(guī)模較大，導致工商企業(yè)電價虛高，且擠占了工商業(yè)電價進一步下降空間。多年來，隨著煤電聯動、環(huán)保電價、可再生能源電價附加等政策出臺，我國工商業(yè)電價歷經多次調整，價格水平逐漸提高。2015年以來，國家實施供給側結構性改革的一些列舉措，適當降低了工商業(yè)度電交叉補貼水平。但是從全社會用電量構成看，工商業(yè)用電比重逐年在下降，居民用電量比例在持續(xù)上升。居民用電量比例提高說明需要交叉補貼的電量規(guī)模在逐漸增大，也就意味著用電量比例逐步下降的工商業(yè)用戶承擔著電量比重越來越高的農業(yè)和居民用戶電價交叉補貼，擠占了進一步降低工商業(yè)電價的空間。

　　2017年，我國工商業(yè)用戶補貼居民農業(yè)的政策性交叉補貼規(guī)模約2700億元，居民和農業(yè)享受電價交叉補貼平均約每千瓦時27分，工商業(yè)承擔電價交叉補貼平均約每千瓦時7.4分。其中：國家電網區(qū)域的工商業(yè)電量約29500億千瓦時，承擔電價交叉補貼平均約0.075元/千瓦時，交叉補貼規(guī)模為2200億元；南方電網區(qū)域的工商業(yè)電量約6590億千瓦時，承擔電價交叉補貼平均約0.067元/千瓦時，交叉補貼規(guī)模為440億元。盡管工商業(yè)電價近兩年有所下降，但隨著居民、農業(yè)用電占比逐年提高，交叉補貼總規(guī)模沒有下降，甚至在逐年提高。

　　此外，在補貼規(guī)模日益增加的環(huán)境下，自發(fā)自用自備電廠的供電用戶因為歷史原因尚沒有承擔交叉補貼責任，進一步加大了公共電網供電的工商業(yè)用戶交叉補貼負擔。國家政策對于自發(fā)自用自備電廠供電用戶承擔社會責任一直有明確的規(guī)定，但由于缺乏具體執(zhí)行細則和監(jiān)管手段，在中央利益與地方利益協(xié)調不夠情況下，自發(fā)自用自備電廠供電用戶的社會責任承擔問題仍無法具體落實。

　　現行居民階梯電價制度對于緩解交叉補貼壓力收效甚微，且沒有完全體現出公平負擔的原則。2006年以來，我國連續(xù)12年沒有提高居民、農業(yè)用電價格。2012年以后推行的居民階梯電價政策，不僅有引導社會各界節(jié)能的意義，從本意上也有緩解部分交叉補貼壓力的初衷。但從目前的階梯電價結構設置來看，第一、二檔的電量覆蓋面基本超過了90%，各階梯的電價設置區(qū)分度不高，階梯電價發(fā)揮緩解補貼作用相當有限。

　　現行三檔階梯電價機制下，由于第一、二檔電量水平設置的較高，使得大部分高收入人群基本落在前兩個檔次上，享受著第一、二檔次有交叉補貼的較低電價優(yōu)惠。另外，由于各檔次電價差不是很大，造成了“用的電越多，享受的工商業(yè)補貼越多”。

　　由于現行階梯電價的設置問題，工商業(yè)承擔補貼的一部分流向了高收入人群，從而沒有達到緩解交叉補貼壓力的初衷，既沒有體現公平負擔的原則，也沒有合理體現電能資源的價值，不利于節(jié)約資源和環(huán)境保護。

　　政府對電力市場的過多干預，不利于還原電力的商品屬性。各國在社會經濟不同發(fā)展階段對電力產品及其服務的商品屬性還是公共產品屬性或者兩者兼之的選擇運用，是針對經濟發(fā)展、社會效益、民眾福利的綜合考量后確定的，不同發(fā)展階段可能選擇不同。2002年以來，我國電力供應由短缺轉為基本滿足并實現略為富余的格局，“政企分開、廠網分開”也已完成，政府和企業(yè)的組織界面已基本清晰。若政府仍抓著投資審批和產品定價等關鍵經營要素不放，仍然將電價作為宏觀調控、轉移支付和推行產業(yè)政策的工具，電力產品的屬性則徘徊于商品和準公共品之間，扭曲的價格無法提供有效的經濟信號，無法實現對電力投資、建設以及消費市場引導，政府也不免會陷入交叉補貼的迷局，難以公正抉擇交叉補貼的解決方案，供給側改革紅利難以更大規(guī)模地釋放。

　　長遠來看，應逐步減少政府對電力市場的過度干預，推動電價體系透明化，使輸配電價真實反映成本結構特征，即逐步走向高電壓等級低電價、低電壓等級高電價的國際慣例，逐步剝離工商業(yè)電價中隱形的交叉補貼項目，獨立并公開明確居民電價補貼項目，改隱形暗補為明補，并通過逐步提高居民價格、完善階梯電價機制，逐步減量并最后取消對居民電價的補貼，真實、透明地反映供電成本，從而進一步發(fā)揮價格信號的作用，實現價格對電力投資、建設以及消費市場的正確引導。