首輪電價(jià)核定尚存不足，需要增加調(diào)整機(jī)制
我國(guó)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)地區(qū)暫定輸配電價(jià)格核定周期為3年，核定參數(shù)以歷史和預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，影響經(jīng)濟(jì)階段性增長(zhǎng)因素比較復(fù)雜、改革措施存在不確定性，輸配電價(jià)核定也應(yīng)統(tǒng)籌考慮各類(lèi)變化因素，增加靈活的調(diào)整機(jī)制。
電價(jià)平衡賬戶未實(shí)體化運(yùn)作。2014年，在深圳的輸配電價(jià)改革試點(diǎn)辦法中，首次提出了建立平衡賬戶概念。平衡賬戶是為滿足電力市場(chǎng)建設(shè)需要，保持銷(xiāo)售電價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，妥善處理電力產(chǎn)業(yè)鏈各類(lèi)企業(yè)與電力用戶利益關(guān)系而設(shè)立的賬戶。電網(wǎng)企業(yè)輸配電實(shí)際收入與準(zhǔn)許收入之間的差額，通過(guò)平衡賬戶進(jìn)行調(diào)節(jié)，多出部分進(jìn)入平衡賬戶，不足部分由平衡賬戶彌補(bǔ)?？梢?jiàn)，設(shè)立輸配電價(jià)平衡賬戶可以穩(wěn)定電價(jià)，保證電網(wǎng)企業(yè)投資成本的合理回收。其一，當(dāng)輸配電價(jià)核定初期確定的電量增長(zhǎng)與周期內(nèi)實(shí)際不符，需要增加（減少）輸配電投資等一些不確定事件發(fā)生時(shí)，實(shí)際收入和準(zhǔn)許收入的缺口可以由平衡賬戶進(jìn)行彌補(bǔ)；其二，平衡賬戶作為“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”，還可以起到穩(wěn)定銷(xiāo)售電價(jià)的作用，是保障“準(zhǔn)許成本加合理收益”輸配電價(jià)機(jī)制落實(shí)的重要保證。
但是，現(xiàn)有平衡賬戶并未實(shí)際起到預(yù)期“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”的作用，一方面，各地電網(wǎng)投資的成本歸集標(biāo)準(zhǔn)不一，差距較大，當(dāng)周期內(nèi)電力實(shí)際增速與預(yù)期不符時(shí)，增加（減少）的電網(wǎng)投資成本如何規(guī)范化傳導(dǎo)到銷(xiāo)售電價(jià)或者通過(guò)蓄水池調(diào)節(jié)的實(shí)施細(xì)則缺位；另一方面，當(dāng)出現(xiàn)平衡賬戶持續(xù)虧空時(shí)缺乏相應(yīng)的管理辦法，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資金的自我平衡。
新增政策性資產(chǎn)的計(jì)提問(wèn)題存在爭(zhēng)議。為了解決電力發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題，電網(wǎng)企業(yè)按照國(guó)家部署加大配網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)投資，這部分投資很大程度上屬于社會(huì)福利性投資，并不能帶來(lái)與投資匹配的電量增長(zhǎng)，同時(shí)還擠占了監(jiān)管周期內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的投資空間。另外，隨著能源綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，新增“煤改電配套投資”、“電動(dòng)汽車(chē)發(fā)展配套投資”、“清潔能源接入投資”以及其他政策性配套投資等。根據(jù)規(guī)定，當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際投資額低于規(guī)劃投資額時(shí)，對(duì)差額投資對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)許收入的70%予以扣減，反之，差額投資對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)許收入不再上調(diào)。若新增的政策性投資不能全額及時(shí)納入當(dāng)期可計(jì)提收益的有效資產(chǎn)，及時(shí)調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許總收入和輸配電價(jià)，這將持續(xù)推高電網(wǎng)資產(chǎn)負(fù)債率，帶來(lái)沉重的財(cái)務(wù)成本，嚴(yán)重影響電力可持續(xù)發(fā)展能力。
兩部制輸配電價(jià)制度亟待完善。面對(duì)新能源上網(wǎng)電量逐年增加、季節(jié)性電量波動(dòng)較大，電力市場(chǎng)交易規(guī)模逐步擴(kuò)大，電力現(xiàn)貨和輔助服務(wù)產(chǎn)品將陸續(xù)入市交易等新趨勢(shì)，為了保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行、電網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)維能力，進(jìn)一步挖掘輸電線路容量空間潛力，擴(kuò)大清潔能源季節(jié)性、日內(nèi)的消納規(guī)模，與電力市場(chǎng)交易品種不斷豐富的規(guī)則相結(jié)合，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大包括跨區(qū)、跨省和省內(nèi)的兩部制電價(jià)覆蓋范圍，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況逐步完善兩部制電價(jià)的相關(guān)機(jī)制。
監(jiān)管與考核目標(biāo)不統(tǒng)一，電網(wǎng)企業(yè)處境尷尬
輸配電價(jià)改革以后，政府逐步建立了以電網(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以“準(zhǔn)許成本加上合理收益”為主要原則，對(duì)輸配電的收入、成本、價(jià)格進(jìn)行全范圍直接監(jiān)管的新模式，并形成了“事前核定電價(jià)、事中監(jiān)管投資、事后成本監(jiān)審”的閉環(huán)監(jiān)管體系。
在接受政府電價(jià)監(jiān)管的同時(shí)，作為國(guó)有大型企業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)又受到國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)增長(zhǎng)的明確考核要求。國(guó)資委對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的績(jī)效考核內(nèi)容與建立輸配電價(jià)核定的新機(jī)制、新要求并不完全一致，導(dǎo)致各目標(biāo)難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，例如輸配電價(jià)規(guī)制的準(zhǔn)許回報(bào)率與國(guó)資委考核的利潤(rùn)率、資產(chǎn)收益率等指標(biāo)并不一致。
針對(duì)輸配電價(jià)改革的有關(guān)政策建議
改交叉補(bǔ)貼暗補(bǔ)為明補(bǔ)，逐步解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題
當(dāng)前，我國(guó)電價(jià)矛盾突出表現(xiàn)為工商業(yè)電價(jià)水平虛高，而居民電價(jià)大幅低于供電成本。隨著電力體制改革逐步深入以及降低工商業(yè)電價(jià)目標(biāo)的提出，交叉補(bǔ)貼的有效評(píng)估與合理優(yōu)化已經(jīng)成為推進(jìn)電力體制改革的必要條件以及進(jìn)一步創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能的關(guān)鍵問(wèn)題。
適時(shí)推出針對(duì)“妥善處理交叉補(bǔ)貼問(wèn)題”的頂層設(shè)計(jì)文件。交叉補(bǔ)貼問(wèn)題由來(lái)已久且極為復(fù)雜，妥善處理交叉補(bǔ)貼、理順電價(jià)機(jī)制絕非一朝一夕能夠完成，建議以輸配電價(jià)改革為契機(jī)，改隱形暗補(bǔ)為明補(bǔ)，并逐步減量、取消工商業(yè)對(duì)居民補(bǔ)貼為改革發(fā)展方向，提出分階段解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼的指導(dǎo)意見(jiàn)和時(shí)間表，從頂層設(shè)計(jì)上加以規(guī)范和細(xì)化，各地方政府再根據(jù)自身稟賦條件做出具體安排。
短期內(nèi)，建議在現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)模不擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，理清交叉補(bǔ)貼總水平并改為明補(bǔ)的補(bǔ)貼路徑；從中期看，要建立妥善處理交叉補(bǔ)貼的長(zhǎng)效機(jī)制，建立明補(bǔ)基金或稅制，進(jìn)一步完善居民階梯電價(jià)制度；從長(zhǎng)期看，逐步減量、取消工商業(yè)對(duì)居民電價(jià)補(bǔ)貼，逐步建立按用戶用電負(fù)荷率定價(jià)的機(jī)制。
完善居民階梯電價(jià)制度，積極減少交叉補(bǔ)貼。在我國(guó)，既要實(shí)現(xiàn)居民整體電價(jià)水平與合理的供電成本相符，又要解決貧困人群用電的補(bǔ)貼問(wèn)題，就需要合理的設(shè)計(jì)每一檔的用電量門(mén)檻，最大程度避免將低收入居民排除在補(bǔ)貼范圍之外，或者將高收入居民納入補(bǔ)貼之內(nèi)的設(shè)計(jì)誤差。三檔階梯電價(jià)的設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)出基本用電、合理用電和奢侈用電的差別，充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的作用，通過(guò)低電價(jià)補(bǔ)貼低收入人群，同時(shí)讓高收入人群以反映合理供電成本的價(jià)格消費(fèi)電力，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償成本與公平負(fù)擔(dān)相結(jié)合。
居民用電價(jià)格總體上要逐步反映供電成本，同時(shí)兼顧不同收入居民的承受能力，用電少的居民少負(fù)擔(dān)，用電多的居民多負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)階段，建議適當(dāng)降低第一檔電量的門(mén)檻，并適當(dāng)提高第二檔階梯的價(jià)格，使第二檔、第三檔電價(jià)能夠合理反映供電成本，在保障大多數(shù)居民基礎(chǔ)用電的基礎(chǔ)上，使電價(jià)逐步反映電力資源的合理價(jià)值，引導(dǎo)居民節(jié)約用電，切實(shí)減少工商業(yè)交叉補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)。
加強(qiáng)監(jiān)管，督導(dǎo)各利益主體承擔(dān)相應(yīng)的電價(jià)交叉補(bǔ)貼責(zé)任。從實(shí)際國(guó)情考慮，我國(guó)還需要在一定時(shí)期內(nèi)保留一部分電價(jià)交叉補(bǔ)貼，短期內(nèi)并不具備完全取消的條件?，F(xiàn)階段，建議國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)管，穩(wěn)定電價(jià)交叉補(bǔ)貼來(lái)源，避免交叉補(bǔ)貼產(chǎn)生較大缺口。此外，還應(yīng)督導(dǎo)各利益主體承擔(dān)相應(yīng)的電價(jià)交叉補(bǔ)貼責(zé)任。一是地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)與省級(jí)電網(wǎng)具有平等的市場(chǎng)地位，配電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照相同的原則和標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)政策性交叉補(bǔ)貼和政府性基金及附加；二是自發(fā)自用自備電廠供電的用戶，要公平承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，特別是燃煤自備電廠，須按照當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行交叉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)繳納交叉補(bǔ)貼加價(jià)。
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