三、電力體制改革是行業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要
黨的十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
電力行業(yè)雖經(jīng)多年改革，但整體上還受到政府嚴(yán)格控制，市場(chǎng)配置資源的作用未得到充分發(fā)揮。從入口方面看，在簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，能源領(lǐng)域已下放或取消多數(shù)審批權(quán)限，但總體上依然沒有改變政府審批的格局，只是更換了審批機(jī)構(gòu)。從出口方面看，發(fā)電計(jì)劃主要由政府制訂，大體上是同類機(jī)組同樣利用小時(shí)。更為核心的電價(jià)，長(zhǎng)期受到政府嚴(yán)格管控，與供需關(guān)系、供應(yīng)成本脫鉤，存在嚴(yán)重交叉補(bǔ)貼。
在廠網(wǎng)分開、電源側(cè)實(shí)現(xiàn)多主體競(jìng)爭(zhēng)后，行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展出現(xiàn)較大偏差，網(wǎng)源配套問題持續(xù)受到關(guān)注。新能源的超高速發(fā)展，棄水、棄風(fēng)、棄光等“三棄”問題愈演愈烈，更突顯了行業(yè)協(xié)調(diào)問題。三令五申的全額保障性收購(gòu)，至今未全然落地。
市場(chǎng)化改革是全球性趨勢(shì)，上世紀(jì)80年代掀起的改革浪潮席卷了全球多數(shù)國(guó)家和地區(qū)。我國(guó)已經(jīng)成為全球電力裝機(jī)、電網(wǎng)規(guī)模最大的國(guó)家，對(duì)市場(chǎng)配置資源的需要強(qiáng)烈而迫切。近兩年來，電力體制改革取得一定進(jìn)展，但在市場(chǎng)化的道路上還有很遠(yuǎn)路程。
四、電力體制改革已在全國(guó)大面積鋪開
目前，電力體制改革試點(diǎn)已呈遍地開花之勢(shì)。
輸配電改革試點(diǎn)自深圳2014年起步，經(jīng)三次擴(kuò)圍之后，目前除西藏外已基本全覆蓋。云南、貴州、安徽三地輸配電價(jià)已于2016年3月公布。日前，國(guó)家發(fā)展改革委就《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法(試行)》答記者問時(shí)透露，近期即將公布第二批12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)的輸配電價(jià)，剩余14個(gè)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)成本監(jiān)審的實(shí)地審核即將完成，并轉(zhuǎn)入輸配電價(jià)測(cè)算階段。
2015年11月9日，云南、貴州作為首批綜合電改試點(diǎn)獲批。2016年11月30日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局批復(fù)湖南電改綜合試點(diǎn)。至此，全國(guó)綜合電改試點(diǎn)達(dá)到21個(gè)。此外，部分單項(xiàng)改革試點(diǎn)地區(qū)如重慶市所開展的實(shí)質(zhì)上也已相當(dāng)于綜合改革試點(diǎn)。
多地電力交易中心2016年集中組建。目前，北京、廣州兩個(gè)國(guó)家級(jí)電力交易中心和全國(guó)多數(shù)省級(jí)電力交易中心已組建完成。其中，廣州、昆明、貴州、山西、重慶等采取股份制形式。國(guó)家電網(wǎng)范圍內(nèi)，還有湖北電力交易中心確定采取股份制形式，不過目前尚未完成組建。
配售電業(yè)務(wù)放開方面，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局2016年發(fā)布通知，確定延慶智能配電網(wǎng)等105個(gè)項(xiàng)目為第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)總投資將達(dá)到500億至1000億元。此外，全國(guó)單項(xiàng)售電側(cè)改革試點(diǎn)達(dá)到9個(gè)。
目前，大用戶直購(gòu)電、跨省跨區(qū)競(jìng)價(jià)交易、售電側(cè)零售等具有市場(chǎng)化特質(zhì)的電量交易已初具規(guī)模。其中，以大用戶直購(gòu)電規(guī)模最大。據(jù)悉，某發(fā)電集團(tuán)市場(chǎng)化交易電量已達(dá)到28%，交易總電量超千億千瓦時(shí)。
五、電力體制改革遭遇“普降電價(jià)”尷尬
從目前電力體制改革的實(shí)際看，無一不在行“降電價(jià)”之實(shí)。不少售電公司、工業(yè)園區(qū)甚至大打“降電價(jià)”之牌，以致不少用戶認(rèn)為“改革就是降電價(jià)”“不以降價(jià)為目的的電改就是耍牛氓”!
最大影響因素在于供需關(guān)系。當(dāng)前，電力供應(yīng)能力遠(yuǎn)超實(shí)際需求，這是造成降電價(jià)的主要原因。同時(shí)，地方政府的強(qiáng)烈“降成本”訴求，也是不可忽視的影響因素。若隨行就市，電價(jià)應(yīng)隨燃料價(jià)格上升水漲船高，但有的地方政府會(huì)采取干預(yù)措施。
從國(guó)家相關(guān)文件規(guī)定上，也有待調(diào)整完善之處?！蛾P(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》規(guī)定，“對(duì)于符合準(zhǔn)入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業(yè)購(gòu)電的用戶，由所在地供電企業(yè)提供保底服務(wù)并按政府定價(jià)購(gòu)電”“用戶選擇進(jìn)入市場(chǎng)后，在一定周期內(nèi)不可退出”?？梢姡瑢?duì)用戶并非強(qiáng)制要求進(jìn)入市場(chǎng)，用戶必然只會(huì)在降價(jià)時(shí)才有進(jìn)入市場(chǎng)的意愿;退出周期雖然有提及，但并未明確具體周期。有的地方細(xì)化文件作了規(guī)定，有的地方則未考慮此事，存在用戶隨時(shí)退出之虞。
是否要建立真正的市場(chǎng)，由供需決定價(jià)格?這是在售電側(cè)改革試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研時(shí)，聽當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)人士發(fā)出的疑問。電價(jià)下行時(shí)，問題并未暴露，但燃料成本上升后使問題突顯了。實(shí)際上，這是當(dāng)?shù)貙?duì)建立真正的市場(chǎng)還心存疑慮，相信全國(guó)范圍內(nèi)并非只此一家。
六、電力體制改革面臨“爭(zhēng)權(quán)奪利”挑戰(zhàn)
改革必然涉及權(quán)利的調(diào)整。“爭(zhēng)權(quán)奪利”似乎是難以避免且長(zhǎng)盛不衰的大戲。在某電改試點(diǎn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)夭煌块T之間的齟齬可能對(duì)電改造成深刻影響。A部門牽頭售電側(cè)零售市場(chǎng)改革，B部門牽頭大用戶直購(gòu)電改革，成相互競(jìng)爭(zhēng)、矛盾之勢(shì)?；蛴行姓深A(yù)市場(chǎng)之嫌，或有難以做大之虞，反正難以形成合力共同推進(jìn)改革。而在當(dāng)?shù)仉姼膭偲鸩綍r(shí)，矛盾則主要集中于當(dāng)?shù)卣块T與電網(wǎng)企業(yè)之間。
近期，清華大學(xué)教授夏清關(guān)于“電改爭(zhēng)權(quán)”的觀點(diǎn)廣泛流傳，他認(rèn)為電力體制改革過程中存在不能回避的三大矛盾，即各級(jí)政府不同部門間不協(xié)同，中央政府和地方政府對(duì)改革目的、手段的理解存在差異，電力企業(yè)與政府之間的博弈。應(yīng)當(dāng)說，他較為全面、中肯地概括了當(dāng)前電力體制改革的“爭(zhēng)權(quán)奪利”情況。
業(yè)內(nèi)對(duì)上一輪電力體制改革的博弈依然記憶清晰。最初擬由國(guó)家電力公司主導(dǎo)改革，后主導(dǎo)權(quán)易主，改為由當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委牽頭。一張網(wǎng)還是多張網(wǎng)的問題成為博弈焦點(diǎn)，最后妥協(xié)為一個(gè)大網(wǎng)加一個(gè)小網(wǎng)。一舉實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開后，持續(xù)陷入長(zhǎng)期博弈，改革難有更多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。本輪改革雖較電改5號(hào)文有所調(diào)整，但逐步走向深水區(qū)的趨勢(shì)未變，且?guī)缀跞请y啃的硬骨頭，博弈決不會(huì)更輕松。比如，區(qū)域市場(chǎng)還是省級(jí)市場(chǎng)之爭(zhēng)從未停止過。
